关于“重在保护、要在治理”的几点思考

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2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出“治理黄河，重在保护、要在治理”，强调黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。习近平总书记的讲话立意高远、内涵丰富，系统回答了新时代实现黄河流域生态保护和高质量发展必须抓住的重点要点，是对“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的丰富和发展，既是推进治黄工作的基本方略，更为我国新时代河流保护和治理工作指明了方向。

一、学习领会“重在保护、要在治理”的内涵要义

从当前我国江河治理面临的形势看，“重在保护”表明在当前和今后的众多工作中最重要的事情是要做好保护工作，“保护”意味着不能让河流再受伤害。“要在治理”表明河流当前面临的最紧迫、最紧要的任务是治理，要在治理上下功夫。在新时代新形势下，保护和治理有其独有的内涵。

(一)关于“保护”的理解

在流域层面，保护对象既包括河流，也包括人，保护河流也就是保护人类，这是实现“幸福河”的本质要求和价值所在。只是在流域发展的不同历史阶段，保护对象的表征会呈现不同的特征。为此，必须要注重保护对象的时代性特点，坚持目标牵引和问题导向，在厘清河流“病”因的同时找准保护目标。早在2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就明确指出，随着我国经济社会不断发展，水安全中的老问题仍有待解决，新问题越来越突出、越来越紧迫。老问题，就是地理气候环境决定的水时空分布不均以及由此带来的水灾害。新问题，主要是水资源短缺、水生态损害、水环境污染。习近平总书记的讲话深刻指出了新时代流域保护和治理面临的主要任务。

当前我国面临着新老水问题相互交织的严峻形势，对保护提出了更高要求。“重在保护”既有流域自然地理和历史形成的任务，也有新时代赋予的新内涵。其中，着眼于解决老问题，防治水旱灾害，保护人民群众生命财产安全，是长期以来流域治水工作最基本的任务。着眼于解决新问题，加快满足流域沿岸人民群众对优质水资源、宜居水环境和健康水生态等的高端需求，是新时代赋予流域治水的新任务。同时，水是文明之源，流域水文化是相对于流域政治、经济而言的人类全部精神活动及其产品，保护好流域水文化，是延续华夏文明和实现民族复兴的重要内容。水资源水生态水环境和水文化都属于“保护”的范畴。

(二)关于“治理”的理解

治理和保护的对象是一致的，治理就是要针对保护的对象距离“幸福河”的差距想出路、想对策。“治理”和“管理”只有一字之差，其原意也基本等同于“管理”，现代汉语词典解释为“统治和管理”。但在谈到治黄工作时，习近平总书记用“要在治理”对治黄工作提出相关要求，而不是拿“管理”来说事。这说明，“治理”在新时代也有其独有内涵，特别是对流域治水来说，更要深刻领会习近平总书记讲话的时代背景和精髓。概括国内外学说和见解，新时代背景下“治理”在原来“管理”内涵基础上呈现以下新的特征：一是治理的主体不只是政府，还包括社会，不是政府的单一行动，而是多方的共同行动;二是治理并不是一套简单的规则，而是一个过程;三是治理在管控的基础上，更加注重协商协调，是一种理念的提升。所以，对于流域治水来说，要在充分发挥政府主导作用的同时，还要调动一切力量来参与治水工作，即“要在治理”之治理既包括政府治理，也内含社会治理的要义。

对于治理之“政府治理”来说，这是政府作为公共利益代表应当履行的职责，只是随着经济社会的发展，政府不能通过简单的高压管控来实现流域治理目标，而要通过灵活多样的方式方法来推进流域治理。而“社会治理”，则是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。流域作为连接上下游、干支流、左右岸的有机整体，在给流域沿岸人民群众带来福祉的同时，也需要广大人民群众积极参与流域治理工作，这既是法理上权利义务对等的客观要求，更是加快实现流域共建共治共享局面的内在要求。

综合对“保护”和“治理”的理解可知，“重在保护”更多强调总目标要求，“要在治理”侧重强调方法措施。实现流域保护目标要求，需要在治理上下功夫，多措并举推进流域治理。习近平总书记在保障水安全讲话中曾指出，“治水要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。”“重在保护、要在治理”治水方略，实质上是这一方略在治黄工作中的具体运用。“保护”和“治理”必须要紧紧沿着“加快调整人的行为和纠正人的错误行为”这条主线，正确处理好流域开发和保护的关系，针对流域实际“病根”对症下药，着力解决新老水问题，保护和传承好水文化，加快实现人民群众对所处流域“幸福河”的目标追求。

二、充分认识“重在保护、要在治理”的重要意义

“重在保护、要在治理”，对黄河而言意义非凡，对于其他江河流域的治理同样具有十分重要的指导意义。

(一)从历史看，“重在保护、要在治理”是基于流域治理实践经验做出的重要判断

兴水利、除水害，历来都是治国安邦的大事，一部中华文明史实际也是一部中国治水史。新中国成立以来，我国积极总结治水实践经验，形成了与时俱进的治水思路，实现了流域治理从被动向主动的历史性转变。从改革开放前强调水主要“为农业丰收做贡献”“保障经济社会发展用水”，到今天的“充分考虑水资源水环境承载能力”“发挥水资源的最大刚性约束作用”，以及“共抓大保护、不搞大开发”“重在保护、要在治理”等，都体现了治水工作随着流域水情和历史条件的变化而不断演进的过程，体现了党和国家领导人在治水实践中尊重自然、尊重规律、与时俱进的治水思路。对比既往流域治理面临的防洪任务，今天流域治理面临的任务不仅包括保障流域防洪安全，还包括保护流域水资源水生态水环境安全。习近平总书记关于“重在保护、要在治理”的重要判断，不仅是总结多年治黄实践的重要判断，更是蕴含了对新时代流域治水规律的深刻认识与准确把握，是推动实现流域治理体系和治理能力现代化的行动指南。