发改委对《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》的答复

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今年年初，环境商会以工商联集团提案的形式向两个协会提交了《关于推进环境保护领域公私合作项目实施的议案》，国家发展和改革委员会于9月正式批复。

现在提案和回复已经公开，请参考。

关于推进环境保护领域公私合作项目实施的建议

Ppp是促进经济转型和供给侧结构改革、减轻地方政府债务负担、提高公共服务效率的重要制度安排。国家发改委和财政部完善了推进政府与社会资本合作的顶层系统设计，建立了ppp专业化管理机构和综合信息平台，加强了ppp的标准化和透明度。

目前，ppp在我国环境保护领域已经进入实施、推广、调整和完善的重要阶段。据相关统计，截至2016年10月，财政部全国ppp综合信息平台项目数据库共记录了三批已实施或待开发的10，685个ppp项目，总投资12.7万亿元。截至2016年9月底，前两批示范项目中，污水处理、垃圾处理、生态建设和环保项目1704个，总投资需求8641亿元。

环境保护公私合作项目取决于企业整合技术、资本、管理和资源的能力。现有ppp项目库中公布的许多环保项目最终属于整合资源能力强、获得与项目周期相匹配的长期资本、具备技术实力、工程能力或运营能力的企业。在项目实施过程中，主要存在以下主要问题:

首先，ppp项目库中适合介入的环保项目很少。在一些地方环保基础设施项目中，前期准备严重不足，边界条件不明确。项目用地、规划、可行性研究论证、资金效益评估和财务承受能力论证报告均属无效，项目风险管理和控制难度较大。这表明有些项目的招标文件不具有可执行性和可操作性。预招标时间长、成本高、合同周期长，可能会产生灵活性不足、不确定性风险高的问题，导致社会资本投资积极性不高。

二是招标程序和文件的公正性和合理性有待加强。招标程序设置不合理，部分项目实行工程建设和监理招标，属于勘察、设计、土建等项目招标的不同部门，增加了机构交易成本。一些工程招标文件具有明显的倾向性，评标方法不科学。有些地方把“注册资本”作为评标因素来衡量投标企业的规模和实力，而忽略了对环境专业技能的要求。评价标准非常片面，缺乏科学合理性，与环境治理的要求没有直接关系。因此，在与资产较大但环保业务比重较小的企业竞争时，多年来专注环保业务的大多数企业整体处于劣势，这明显歧视和侵犯了注册资本较少的环保企业的合法权益。又如，在广东省揭阳市绿源垃圾处理及资源化厂ppp项目中，竞争性谈判文件中设置了“欧盟等发达国家”的奖励项目，引发了针对具体企业“量身定制”的争议。

第三，项目的建设和改造是轻的。环保产业链上下游环节的利益分配不平衡。一些施工企业中标环保项目后，在项目建设阶段获得高额利润，为环境设施的后期运营挤压了合理必要的成本。项目改造轻，导致环保设施运营项目和企业回报率下降，项目能否实现预期的环境功能仍存在较大风险。为防范一些低效率、低质量的环境项目可能带来的环境风险，相关部门有必要加强环境监测和监管。

第四，项目边界划分不科学。在我国环境保护领域推行ppp项目中，项目招标大多在县级行政范围内进行。但是，这种以行政区域为自然边界的划分不利于环境的综合整治，忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异性。例如，小规模的废物焚烧导致低经济性和增加的环境风险。然而，在国外许多地区，通过垃圾处理中心的建设，生活垃圾得到有效分类，然后低热值的无机物被填埋或回收，高热值的有机物被制成垃圾衍生燃料(rdf)，然后集中处理，注重无害化处理和资源化利用。

第五，地方政府在融资和偿付能力方面存在很大差异。不同地区的地方政府在支付能力和信贷能力上存在差异，这使得评估企业风险更加困难。近年来各部门发布的新的规范性文件带来了诸如增加工程成本等问题。随着2014年营业税改征增值税和新预算法的修订，地方政府可控的财政收入和借贷能力下降，偿债能力的不确定性增加。从回报机制来看，目前政府支付的ppp项目占50%以上。其中，约有30%的可行性缺口补贴项目，15%至20%的用户支付，这意味着大多数公私伙伴关系项目将涉及财政支出。一个企业能否从地方政府那里得到项目应收账款的及时足额支付，将影响到社会资本参与的积极性。

第六，地方政府的公信力和契约精神不强。Ppp项目基本上是中长期的，一般在10到30年之间。在项目运营期间，可能会出现地方政府不及时付款、合同协议与新法规冲突等纠纷，对项目的稳定和可持续发展产生重要影响，迫切需要完善项目管理和监督机制。例如，在西部某省边境城市的一个水利项目中，当企业建设进展到四分之一时，政府方面中断了合作，新上任的领导想换其他公司来承担项目，导致双方陷入僵局。此外，为了吸引社会资本参与地方ppp项目，一些地方政府还存在招标文件造假、消费需求膨胀、项目风险隐患等不诚信问题。

为了完善资源环境ppp项目在招标、价格调整和合同履行方面的管理制度，促进项目的实施，提出以下相关建议:

一是完善环境服务价格调节机制。建立动态或静态价格调整机制，定期对工程价格和收费政策进行监督和评估。对于库存物品，双方根据协议达到价格调整的起始条件后，应及时进行价格调整谈判或举行听证会进行价格调整。加强对地方财政承受能力的评估，设计保护社会资本权益的制度。督促地方政府实行项目预算滚动管理，确保ppp项目支出纳入年度预算。充分发挥价格杠杆的激励作用，对不符合排放标准的环保项目扣除环境服务费，遏制环保行业的恶性竞争，对采用新技术改造、排放浓度低于原标准的企业给予适当的经济激励，鼓励环境技术研发、质量改进和效率提高。

第二，推动建立环保ppp项目的产业基金。环保领域的Ppp项目规模大、投资额高，企业仅靠传统的自有资金和负债难以保证持续投资。鼓励政策性基金设立专项产业基金，通过银行贷款、公司债券、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。

三是完善工程招投标监督管理机制。规范工程招标操作程序，规范各级机构的项目库和专家库建设。对失去信任的企业实行监督制度。对于在招标过程中违反法律法规的企业，根据具体情况，将在一定时间内取消其投标资格，甚至给予退市处罚。

NDRC答复如下: