多管齐下破解PPP发展难题

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选择专业经营者，改善绩效评估，加快立法进程

充分发挥资源整合的优势

中国证券报:如何评价ppp在当前供给侧改革和建立现代社会治理结构中的作用？

康佳:该国大力倡导ppp，这包含了推动供应方结构改革的内在逻辑。基本公共服务供给是社会治理和经济社会资源配置供给体系的重要组成部分，由政府负责，需要持续、稳定、大量的资金支持。

随着政府公共职能的进一步扩大，基本公共服务供给客观上更加多元化，财政支出也会相应增加，这也使得政府赤字压力和债务风险问题凸显。各种现实因素迫使中国地方政府治理模式转型，基本公共服务供给体系和制度机制亟待改革。在这样的背景下，政府-社会资本合作(ppp)项目的建设如雨后春笋般出现，分布在各个相关行业。从2015年到2018年，如果中国将公共部门的负债率提高到50%左右，那么可以增加的公共部门资金规模将达到7万亿元左右。更重要的是，它可以与购买力平价相结合，使这种金融基金能够更好地刺激私人资本跟进，发挥重大的乘数效应。

总体而言，公私合作的核心意义在于公共利益最大化和实现“共同发展”，但其机制创新在于将企业“做生意”和商业金融体系的金融资源纳入公共服务支持条件建设领域，实现伙伴式风险分担和利益共享的“双赢”发展。政府与社会资本的合作有其丰富的哲学内涵。从公共性的角度来看，ppp无疑增加了公共服务的供给，但ppp是一种共享或重新分配风险、成本、收益、资源和责任的管理机制创新。它不仅限于普通人理解的简单的跨部门参与和融资模式创新。它涵盖并超越了委托代理契约关系，通过机制创新努力实现共同目标，即参与者可以通过协商达成合作，发挥1+1+2的作用。

中国证券报:ppp是推动公共服务改革，更好地引入市场机制和资源，而不是简单地解决融资问题。如何实现ppp融资功能与公共服务能力提升的统一协调？政府如何为ppp项目找到专业运营商？

康佳:从直觉上讲，ppp是一种融资机制，政府推动社会资本跟进并支持基本公共服务的供给；Ppp也是一种管理机制。如有可能，它将与市场机制相联系，并有意识地依靠企业和私营部门的效率优势；总体而言，ppp是一种治理机制，它通过有限的税收、公共债务和财政分配，使政府能够提供更多更好的基本公共服务，与非政府多主体共同实现公共利益。

Ppp不仅有利于改变公共服务的供给机制，避免由于政府上下级职责不清和同级政府财政竞争造成的基本公共服务供给效率低下，而且可以剥离部分政府债务以缓解政府债务压力，使地方政府能够从单一年度的传统“预算收支管理”转变为多年度的“资产负债管理”。政府可以通过整合融资、管理和治理机制，引导社会资本提高公共服务供给绩效，同时可以有序协调混合所有制改革，促进国有企业改革深化发展，大力推进法治。因此，ppp不仅带来金融创新，还带来管理和治理创新，所以我们不能仅仅从融资层面来理解ppp。

人们普遍认为社会资本对建设项目的管理水平比政府更有效率，这被普遍认为是政府引入ppp以提高效率和效益的一个重要重点。然而，通过公私合作提供公共服务并非没有争议，其焦点在于是否真的有必要将公共服务外包给社会资本。政府期望购买力平价为纳税人节省成本和提高效率是否可行？长期购买力平价会锁定政府的资金安排并限制政府的灵活性吗？根据以往的一些案例，政府治理并没有取得预期的成功，甚至治理风险也有所增加。尽管教训不同，但总的来说，大多数项目失败都与决策中简单的融资观点有关。独立的第三方中介咨询往往是不够的，人们的参与更是缺乏。有些部门在推进项目建设时，可能只注重吸引投资和增加国内生产总值作为工作方向，缺乏合理的总体规划和战略布局。

关庆友:近三年来，我国ppp发展取得了不错的成绩，但也逐渐暴露出一些问题，“重建设轻运营”是突出的问题。地方政府愿意用社会资本来解决财务问题，而建筑企业希望在前期获得相对丰厚的建筑利润。双方“一拍即合”，迅速达成合作，这使得建筑企业，尤其是中央企业，成为本轮ppp模式的最大受益者。然而，ppp模式不仅是一种简单的融资模式，也是一种综合的管理模式，包括规划、融资、建设、运营和维护等诸多环节。在引入注重社会资本的资本和建设力量的同时，应整合社会资本方面的知识技能、管理经验、创新能力和市场约束的“附加值”，充分发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。

一般来说，ppp项目的合作周期为10-30年，建设周期为2-3年，运营周期占项目整个生命周期的大部分，这是ppp项目可持续运行和质量保证的关键因素。为了确保ppp项目的顺利进行，专业运营商是必不可少的。在选择社会资本方面，首先应该设定进入门槛。地方政府应正视ppp模式，在选择社会资本的过程中关注ppp项目的运作环节，全面评估社会资本的专业能力。社会资本应达到相应的进入门槛，至少具备专业操作能力，能够承担项目运作风险，并愿意长期合作。其次，在最好的中选择最好的。在满足准入要求的社会资本中，优先选择具有丰富专业运营经验、行业内较高声誉和一定规模的合作伙伴，以确保运营期的安全性和稳定性。最后，定期评估和结果导向。选择社会资本后，完善项目运作过程中社会资本的绩效考核机制。考核不合格的，责令限期改正。如果不符合要求，应及时更换，以保证ppp项目的质量，防止“矫枉过正”。

合理划分风险和责任

中国证券报:目前，一些参与ppp项目的企业和地方政府似乎不想在项目建设和运营中承担风险。在这方面，如何在控制政府责任的前提下扩大政府信用，并尽可能保持ppp项目需求和融资方的控风之间的平衡？

康佳:公私风险分担应该是理想化目标导向下的正和博弈和专业化方案的探索。与任何投资项目一样，在ppp模式下，政府和社会资本都不可避免地会面临风险，各方面临的风险是不同的，因此往往需要在合同中合理约定风险分担方案。

从企业面临的风险来看，外资企业和跨国公司参与ppp不仅面临经济约束，还面临政府干预全球竞争带来的约束。公私伙伴关系项目涉及许多政策。由于ppp在中国仍处于起步阶段，相关法律法规需要进一步完善。此外，政府的目标极其多样和复杂，这将在一定程度上增加ppp合同实施和修改的不确定性，并容易导致政策不一致的风险。

在合作共赢的理想化目标取向下，建立健全寻求共赢的ppp风险评估机制，是一种必备的谈判任务。项目执行过程中，风险一旦发生，对于各个合作方来说，以最专业的方式寻求解决办法是规避损失的最有效途径。评估机制和预案设计也可以力求将风险进行经济量化，并将风险处置预案机制化，以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议，在优化处理风险防范方面，尽量让合作各方的损失最小化。