董战峰：推进自然资源资产有偿使用

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国务院近日发布了《关于全民所有制自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(以下简称《意见》)。根据《意见》，到2020年，基本建立产权清晰、权力丰富、制度完善、监督有效、权益落实的全民所有的自然资源资产有偿使用制度。

你为什么要发表“意见”？我国自然资源资产有偿使用制度建设存在哪些问题？六个主要领域的关键任务有哪些考虑因素？《意见》发表后，下一步如何更好地推进实施？对此，记者采访了环境保护部环境规划院环境政策司副司长董。

发表意见的意义是什么？

董说，要理解《意见》发表的目的和意义，首先要搞清楚自然资源和自然资源资产的关系。

自然资源资产不是所有的自然资源，而是自然资源的一部分。自然资源是一个广义的概念，它不仅包括传统意义上投资于经济活动的自然资源部分，还包括生态系统和人类生活环境等环境资源，如空天然气、水环境、湿地等。它的主要功能是消耗污染物和提供生态系统服务。

根据我国宪法，我国的自然资源属于国家或集体所有，因此自然资源的所有权在法律定位上相对明确。

全民所有的自然资源资产是国家根据宪法和法律拥有的各种自然资源资产。然而，这是一个普遍的规定。由于不同自然资源资产的特征差异很大，自然资源资产产权制度的构建一直存在争议。

“产权制度建设是自然资源管理的重要内容之一。只有自然资源资产产权明晰，产权制度健全，才能更好地开展包括有偿使用在内的许多自然资源资产管理工作。”董对说道。

目前，我国自然资源资产有偿使用制度建设还存在许多问题。

改革开放以来，水资源费、资源税、林地资源使用费和草原资源使用费相继征收，自然资源资产有偿使用制度逐步建立。但是，由于产权制度不完善、资源市场配置的决定性作用发挥不充分、自然资源资产监管不到位、制度建设不完善等问题，自然资源以无价或低价获得，导致自然资源的浪费和过度开发，可持续性难以保证，生态环境的严重外部性也随之产生。

董指出，要解决长期以来自然资源被“无价”或“廉价”利用的问题，就要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥政府的作用，使无偿的自然资源变成“谁用谁付费”的宝贵资源，从而促进自然资源的保护和合理利用，维护所有者权益。

董指出:“这个问题不解决，就很难推进生态文明建设。因此，《意见》明确指出，自然资源资产有偿使用制度是生态文明体系的核心制度。要进一步推进生态文明体系建设，必须着力解决这一问题。”

五项原则的内在逻辑是什么？

《意见》明确指出，自然资源资产有偿使用制度改革应坚持保护优先、合理使用、两权分离、扩大授权、配置市场、完善规则、明确权责、分级行使、创新方式、强化监管的基本原则。

董指出:“这五项基本原则不是孤立的，而是有内在逻辑的，充分体现了对自然资源资产有偿使用制度改革的顶层设计和系统思考。”

保护优先和合理利用已经明确了改革的目的和方向。通过实施有偿使用，自然资源使用者合理使用和有效保护自然资源的意识和内在动机将得到加强。

两权分立和授权是改革的基础。推进所有权和使用权分离，适度扩大全民所有的自然资源资产的出售、转让、出租、担保和分享使用权，不断完善产权制度。

市场配置和制度完善是改革的重点和主要内容。自然资源有偿使用应充分发挥市场配置资源的决定性作用。应尽可能采用市场定价。全民所有的自然资源资产有偿使用的准入条件、方式和程序应当明确。应支持多样化的有偿使用方法，以确保国家所有人的权利和利益得到充分和有效的维护。

权责明确，分级行使，明确改革主体责任。中国的自然资源属于全民所有，处置的主体是中央和地方政府。要合理划分中央和地方政府对全民所有的自然资源资产的处置权限，明确和落实中央和地方政府的主要职责。

创新方式、加强监管是改革的保证。如果没有完善的自然资源资产管理制度和自然资源监管制度，没有有效的监管手段，自然资源使用税或使用费少缴或不缴是不可避免的，有偿使用制度可能沦为空架子，难以落实有效保护和合理利用资源、维护国家所有者权益的要求。

设置这六项任务的考虑因素是什么？

“由于不同自然资源和资产的不同特点，有偿使用制度建设的内容必然存在差异。此外，由于各领域有偿使用制度的建设进程不统一，有些需要加快和完善，有些则需要积极推进建立和完善。”董对说道。

《意见》明确了国有土地、水、矿产、森林、草原和海岛资源六类自然资源有偿使用制度的建设内容，为今后这些自然资源资产有偿使用制度的改革提供了方向。

如完善水资源有偿使用制度，主线是落实水资源管理制度的最严格要求，加强水资源的经济利用和保护，重点保持水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区污染限制三条红线。

又如，国有森林资源有偿使用制度的建立明确指出，一方面要严格执行森林资源保护政策，另一方面要充分发挥森林资源在生态建设中的主体作用，特别是后者，需要通过加快改革和统筹解决。

下一步如何更好地推进实施？

《意见》明确了我国自然资源资产有偿使用制度的改革框架和主要内容，特别是2020年制度建设的目标，为有序推进这一制度改革提供了清晰的路线图。

但是，由于自然资源资产使用制度的改革涉及到资源使用者意识和行为的调整、管理手段的改变、权益的重新调整、政策体系的协调、监管能力的保障等。，改革和探索的过程必然会面临许多挑战。

在这种情况下，如何更好地做好推进实施工作呢？