黄润秋：凝心聚力 深化改革 奋力开创环境影响评价工作新局面

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十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设和环境保护摆在更加重要的战略位置，做出了系统全面的重大决策部署。一系列重要文件相继出台，强调以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，对包括环境评价在内的现行环境保护管理体系进行重大调整。习近平总书记为生态文明建设和环境保护提出了一系列重要的新理念、新思路和新战略。最近，习近平总书记作出重要指示，强调生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要组成部分。各地区、各部门要认真落实新的发展观，树立“青山绿水、青山是金山银山”的强烈意识，努力迈向社会主义生态文明的新时代。

习近平总书记的一系列重要讲话，为做好环境评估工作指明了根本方向，提供了强大动力。近年来，各级环保部门深入贯彻落实党中央、国务院的相关决策部署，按照党组要求，科学、公开、诚信、高效开展环境评估工作，积极调整管理思路，加快体制机制创新，在法治建设方面取得突破。制度建设取得新进展，分权和分权效果显著。战略和规划环境评价的地位日益突出。项目环境评价稳步推进，队伍建设不断加强。“一个网络、一个图书馆、一个平台”但同时，在一定程度上仍存在一些问题，如战略规划环境影响评价“落地”、项目环境影响评价过多、公众参与定位不清、事后监督机制不完善、部分地方无法衔接、管理不善等。

在新的发展阶段，必须深入学习贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神，坚持稳中求进的总基调，立足“十三五”发展大局和环保中心工作，分析环境影响评价面临的新形势、新机遇和新挑战，明确深化环境影响评价改革的总体要求，做好下一步工作。党组高度重视环境影响评价改革。陈吉宁部长多次强调，环评制度只能加强，不能削弱；要加快环境影响评价制度的改革，围绕“定框架、定规则、查落实”三个环节，使环境影响评价回归初衷，真正发挥源头预防的关键作用。我们应该做好实施工作。

一是深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，明确新时期环境影响评价体系的协调定位

推进环境影响评价改革，必须深入学习贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神，按照党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署和顶层设计进行规划和实施。刚刚发布的《生态环境保护“十三五”规划》将环境影响评价改革作为生态环境治理基本制度改革的重要组成部分，并进行了系统安排。我们必须以提高环境质量为核心，准确把握新时期环境评价工作的协调定位，下决心改变工作模式和管理模式，以改革激发环境评价体系的活力，以改革倍增环境评价体系的效能，以改革回应社会关注。

(1)改革环境影响评价制度是新时期加快政府职能转变的迫切需要

习近平总书记强调，深化经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，让政府更好地发挥作用。李克强总理指出，要坚持不懈地进行政府的自我革命，以壮士断腕的精神深入推进“放服”改革。环境评估是政府履行环境管理职责的重要手段。推动环境影响评价权力下放已成为环保部门转变职能的一项重要任务。因此，有必要进行纵向和横向探索。在纵向上，面对分散化、任务下沉、重心转移的局面，有必要探索如何优化职能配置，合理界定各级环保部门的职责，完善监管机制，努力加强各级联动合作，确保环评审批权限能够顺利发布、受理和管理，且纵向顺畅。在横向上，重点支持环境保护中心的工作，探索和促进环境影响评价与其他环境管理体系的联系和协同作用，形成合力。特别是要实施《排污许可证制度实施方案》，并与排污许可证制度充分衔接。环境影响评价是预防性的，与环境影响评价密切相关的系统很多，要实现从污染防治到污染控制和排放控制的全过程监督，就要把这些系统很好地连接起来。

(2)改革环境影响评价制度是新时期落实绿色发展理念的必然要求

在经济发展新常态下，环境承载力已经达到或接近上限。保持经济平稳健康发展，必须加快生产方式的绿化，建设科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅度提高经济绿化程度，加快绿色产业发展，形成经济社会发展新的增长点。发展是硬道理，但发展必须依靠转型，实现低资源消耗、低污染排放的绿色发展。这种发展和保护是协调统一的，而不是对立的。环境影响评价直接关系到各种开发建设决策和具体活动，处于开发与保护冲突的前沿。在促进发展中，环境保护的第一步是环境评估。要加强环境影响评价工作，促进经济转型升级，促进结构优化，包括技术本身的升级。因此，有必要制定严格的准入条件，实行区域审批限制等手段，促进企业实现技术和流程的绿化，提高工业绿化水平，强制淘汰和撤销高污染企业和违反环保法规的企业。落实国家解决产能过剩的部署，强化环境硬约束，禁止新增低端落后产能项目；特别是在对生态环境高度敏感的欠发达地区，有必要有效防止产能过剩和落后的项目“再造”和造成跨区域污染转移，而不是想要那些表面上和面子上的gdp。

(3)改革环境影响评价制度是新时期坚持改善环境质量的重要举措

习近平总书记深刻指出:“小康社会是不全面的，生态环境质量是关键。”《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把“全面提高生态环境质量”确立为全面建设小康社会的重要目标。国务院副总理张强调，要加快形成人与自然和谐发展的现代化新格局，确保到2020年生态环境质量全面改善。要改善环境质量，“预防”是第一要务，环境影响评价负责预防。在开展三大运动的过程中，必须充分利用环境影响评价制度，始终把源头预防放在重要位置。要进一步明确地方政府、相关部门、环保部门和企业在环境评价中的责任，将源头预防的压力传递给所有责任主体。特别是要实施“十三五”生态环境保护规划，抓好战略规划环境影响评价的“落地”，“画框、定规、把关、落实”，把空总量控制和环境准入的要求转化为区域发展和保护的刚性约束。我们应以地方环保垂直管理体制改革为契机，完善监管体系。要加强基础研究，完善技术体系，提高环评工作的针对性。

(4)改革环境影响评价制度是新时期全面参与宏观决策的关键

环境评价是环境保护参与经济社会发展宏观决策的重要出发点。要提高环境保护在决策中的地位，就必须充分发挥环境评价的作用。目前，空治理日益成为宏观调控特别是区域调控的重要组成部分。因此，有必要建立以资源环境承载力为基础，按照主体功能定位合理控制区域和流域发展强度的空治理体系。在这项工作中，环境保护具有重要的战略地位。如何规划和规范空机房的发展需要通过环评来检验。《生态环境保护“十三五”规划》明确提出，要规范和完善生态环境空控制、生态环境承载力控制、环境质量底线控制、战略环境影响评价和规划环境影响评价刚性约束等环境导向和控制要求。，并制定和实施生态保护红线、环境质量底线、资源利用在线和环境准入负面清单(以下简称负面清单),因此，有必要抓住机遇，开展区域土地空环境评价，从整体上把握区域环境属性，加强环境管理和控制，使“三线一序”真正成为空.发展的重要基础这将是环境影响评价工作模式和管理模式的一次重大变革，也是环境影响评价发展史上一次意义深远的变革。

(5)改革环境影响评价制度是新时期维护公众环境权益的现实需要

目前，人们的环境权益意识越来越强，环境需求日益复杂。同时，由于社会利益的多元化，环境风险等问题导致的邻里回避现象也时有发生。深化信息公开和公众参与，维护公众的合法环境权益，防范和化解环境风险是环境影响评价的职责。环境影响评价是新项目环境准入的门户，直接关系到公众对各种开发建设的知情权、参与权、监督权和表达权。实施建设项目环境影响评价全过程、全覆盖的信息披露机制，使建设项目环境影响信息像扫描二维码一样清晰、通畅。要努力改进公众参与方式，进一步完善科学民主决策的工作机制。同时，对于一些环境影响较大、社会关注度较高的规划和项目，要注意舆论动态，积极引导，及时应对社会关注。

新时期环境影响评价体系的坐标定位可以概括为“一体四维”。整合，即整体定位，是指“环境影响评价是从源头上防止环境污染和生态破坏，提高环境质量的关键系统。”四个维度，即四个维度，从促进绿色发展的角度来看，环境影响评价是经济结构调整的“助推器”；从宏观调控的创新和完善来看，环境评价是环境保护参与宏观决策的“主渠道”；从促进分权和分权的角度来看，环境影响评价是环保部门职能转变的“先锋”；从防范环境风险的角度来看，环境影响评价是人们合法环境权益的“捍卫者”。“一体、四维”统一了提高环境质量的核心，这是时代赋予环境评价的新使命。

第二，准确把握改革的本质，深刻理解“十三五”环评改革的内涵

《十三五规划环境影响评价改革实施方案》(以下简称《方案》)坚持以问题为导向，针对普遍反映的突出问题，加快工作方法和管理模式的转变，对环评改革进行了全面部署。

(1)“规划”以“发布、管理和服务”的统一为基础，明确了环境影响评价改革的总体方向

在发行上，它体现了“简约”和“简约”两个方面。“简”的意思是简化程序和简单手续，主要包括下放审批权限，方便企业就近办理；优化审批流程，公布工作进展，提高服务水平。“减量化”是指减少、减少审批项目，减少与其他部门的职能重叠，明确项目环评的管理边界。

在管理方面，应更加努力提高环境影响评价管理的质量。管什么，管质量！事先要控制决策的源头，主要是指“画框”,使空室的控制、污水排放总量和开发强度的控制、准入管理的要求切实细致，加强战略规划环境影响评价的“落地”。在这件事上，有必要控制程序，防止人为简化程序，并消除“人为批准”；要控制审批规模，提高环保措施的针对性和可操作性，严格防范审批的随意性。之后，要利用大数据创新“三同时”管理，落实属地管理责任，明确建设单位的主要责任，严格查处项目环评的违法行为，包括进一步严格环评机构的管理。要综合运用面谈、审批限制、审批权限等措施，增强过程监督的效果和权威。

在服务上，要注重为政府和相关部门的决策服务，为企业的合法经营服务。充分利用国家环评审批信息网“一网一库一平台”、环评基础数据库和智能环评监管平台，提高环评服务管理水平。要转变工作方式，推进服务，提高环评审批效率；通过加强项目环境影响评价与规划环境影响评价的联动管理，创建公平公开的环境影响评价技术市场，可以减少建设单位办理相关事宜的时间和成本，为诚信企业做大做强服务。

(2)《规划》突出了管理模式改革的三个重点，明确了环境影响评价改革的路径

首先，程序是不断优化的。试生产审批、水土保持审查、部门预审等前置条件已取消，非重项目审批和环评审批由“串联”改为“并联”，竣工环保验收行政许可也将取消。优化程序是权力下放的重要保证，这将大大提高环评审批的效率。

二是管理不断规范化。将建设项目环境影响登记表改为备案系统，可减少环评审批工作量约50%；还需要通过修订分类管理清单来缩小需要编制报告的项目范围，并通过技术指南进行重构，以删除不应由环境影响评价管理或管理的内容。规范化管理是环境影响评价改革成效的倍增器和集中体现，它将从根本上促进环境影响评价制度回归预防在源头的初衷。

第三，要不断加大反欺诈力度。这是加强监督的重要目的和手段。对环境影响评价文件严重失实、公众参与欺诈、建设单位未落实环保措施等欺诈行为，要加大责任追究和处罚力度。因此，必须推进环境影响评价审批的信息网络化，进行环境影响评价模式的标准化和规范化，构建智能环境影响评价监管平台，利用大数据提高环境影响评价监管水平。同时，要加大信息披露力度，改革公众参与方式。

(3)“方案”侧重于四个主要部门，并阐明了环境影响评估改革的主要领域

首先，有必要在战略和规划环境影响评估领域建立一个良好的框架。《建议》要求进一步规范“框架”,创新工作平台和技术方法，明确区域发展定位、生态功能定位和准入条件，优化空布局，规范环境容量，以巩固land/きだ区域的“三线一单”

第二，在项目环境评估领域，应确定规则。《建议书》提出建立规划环境评价、项目环境评价、要素和主题的指南体系，明确项目环境评价管理的界限。对于排放污染物的项目，要检查污染物的排放强度，根据环境质量计算污染物的允许排放量，明确环境风险的防范措施，用完善的“规则”规范环境评价的边界。

第三，要在事后监督领域进行严格的调查和实施。《建议》提出要充分利用大数据等技术手段，提高监管能力，提高环境影响评价管理水平，准确打击环境影响评价违规行为，确保环境保护要求落实到位。此处的事后监督包括项目环评文件批准后建设单位对环境保护措施执行情况的监督，上级环保部门对下级环保部门履行职责的监督，以及更广泛意义上的环境影响评价制度在当地执行情况的监督。

第四，强调信息公开和公众参与的规范化。该计划建议提高公众参与的有效性。要准确把握公众参与的定位，畅通公众意见表达渠道，充分听取和吸收公众意见，作为提高环评文件编制质量的手段，而不是疏远公众参与，更不要说演变成公众表达其他与环境无关的利益的平台。

(4)《规划》把握了“四个三”，明确了环境影响评价改革的重要举措

一是强化“三线一序”硬约束，确保战略规划环境影响评价“落地”。实施“三线一令”，必须注重工作平台和技术方法。工作平台是区域土地环境评价空室。过去，环境保护部在空的管理和控制方面开展了一些工作，但没有形成一个有机的整体。陈吉宁部长明确要求整合现有工作，形成“一进口、一出口、一平台、一名称”。区域土地空室环境评价是按照“四个一”要求整合相关工作的工作平台。作为环保部门参与空规划和“多规整合”的重要切入点，作为落实地方政府环境质量总体责任的重要切入点，作为自身战略和规划环境影响评价的依据。在技术方法上，要抓紧制定“三线一单”的技术规范。

二是建立和完善“三通”联动机制，为环保中心工作服务。《规划》提出建立项目环境影响评价与规划环境影响评价、现有项目环境管理与区域环境质量之间的联动机制，即“三个环节”，推动环评审批从减轻单个项目的不利影响向促进区域环境质量整体改善转变。

三是落实“三管齐下”措施，切实维护人民环境权益。“三管齐下”是指严格管理建设项目的全过程，深化信息公开和公众参与，加强相关科普宣传。要及时发现和查处环境违法行为，督促企业做好细节和管理工作。加强信息披露，同时创新宣传方式，让人们近距离感受一些行业环保的成功范例，增强信心。

四是狠抓“三级联网”和大数据建设，从根本上改变事后环境影响评价的管理模式。通过国家环境影响评价审批信息网络建设环境影响评价大数据和智能环境影响评价监管平台，是整个环境影响评价管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化的标志性工程，必将带来环境影响评价管理模式的深刻变革。

深化环境影响评价改革需要各级环保部门的共同努力。在我们的工作中，要注意依法有序推进改革，决不能依靠所谓的“良性违法”来推进改革。有必要坚持法律未经授权不得实施。所有改革都必须以法律为基础，法律不保护非法改革。应仔细梳理已公布的环境影响评价改革政策和要求，并彻底清理所有与法律法规的冲突。

改革是为了加强而不是削弱环境影响评估制度。陈吉宁部长强调，要通过改革，加强环境评估工作，提高其有效性，使环境评估工作成为环境管理体系中不可或缺的重要组成部分。在各种环境管理体系中，环境影响评价体系是基础，环境影响评价工作是前沿性、先导性和战略性的工作。因此，环评小组应进一步增强他们的信心。

第三，坚持科学、严谨、规范的态度，全面推进环评工作再上新台阶

环境影响评价改革的方向和任务已经明确，关键在于实施。为此，我们必须牢牢把握三个关键词，即科学、严谨和规范。

首先，我们必须坚持科学的态度。在很大程度上，环境影响评价是一个依靠技术的管理系统。无论是工作机制建设、技术体系创新、规划环评审查、项目环评评估与审批、环评机构准入等。，我们必须实事求是，从实际出发，尊重事物的客观性，务实地工作。

第二，我们必须坚持严谨的态度。严谨体现了工作作风，总而言之就是要认真。真诚是成功之母。从小事开始，从1.1滴开始，我们可以把沙子收集到一个塔里。对于环境影响评价工作，严肃性是第一位的。一丝不苟和精益求精是做好环境影响评价的标准。如果我们严谨，经得起考验，就必须把提高环评质量放在首位。

第三，要坚持标准化的态度。环境影响评价是一项法律制度。法律的生命力在于它的实施，法律的权威也在于它的实施。标准化是搞好环境影响评价制度的关键。有必要通过完善工作机制和修订环评导则，进一步明确环评的职责和界限，使环评更好地适应法治的要求。

今后一个时期，要坚持科学、严谨、规范的态度推进环境影响评价改革，重点宣传贯彻新《环境影响评价法》，继续深化环境影响评价法治建设；着力制定和实施“三线一令”，努力推进区域土地空室环境评价工作；注重加强成果的应用，促进战略和规划环境影响评估的“落地”；注重完善“三挂钩”机制，严格项目环境评价管理；注重创新机制和手段，加强事后监督；注重提高履职能力，加强团队建设和技术支持。

深化环境评估改革，必须全面贯彻从严治党的要求，坚持不懈地做好环境评估党建工作。国家环评小组要深入开展“两个学习一个工作”的学习教育，进一步坚定理想信念，增强政治意识、大局意识、核心意识和整合意识，更加自觉地保持以习近平同志为核心的党中央在思想政治行动上的高度一致性。在环境影响评价中应努力建设廉洁政府，并始终将其视为一项有保障的工程。要严格遵守中央八项规定精神，进一步转变工作作风，坚持百折不挠、百折不挠，发扬钉子户精神，不断提高素质和能力，改进工作作风。

“十三五”时期是全面建设小康社会的决定性时期，也是实现环境质量全面改善的关键时期。国家环境影响评价小组要进一步增强信心，上下团结，上下凝聚，把环境影响评价工作全面推向新的水平，为提高环境质量、推进生态文明建设做出贡献。

作者:黄润秋，环境保护部副部长