本轮PPP与传统BT的“十大”差异

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经过两年多的探索和推广，这一轮ppp已经成为燎原之火，形势喜人。最近，当笔者与一些领先的社会资本老板和业内知名专家谈论ppp时，大家都非常关注ppp的标准化和可持续发展。众所周知，中国目前的ppp不包括传统的bt，但市场上典型而常见的“假ppp”是“延伸bt”。回顾过去几年，有很多血腥的例子，建筑企业参与bt项目没有收到钱回来。笔者认为，之所以出现“bt延伸版”，是因为它是有意为之，政府得到变相融资，社会资本得到工程和融资利息，两者一拍即合；第二，相关参与者，包括地方政府、社会资本、金融机构甚至个人咨询机构，对本轮ppp与传统bt的区别认识模糊，在ppp项目的实施中有明显的传统bt理念。在这里，笔者梳理了ppp与传统bt的显著差异，以供参考。

区别之一是政策取向不同。2012年，财政部、发展改革委、中国人民银行、银监会联合下发了《关于制止地方政府非法融资行为的通知》(蔡羽[2012]463号)，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属机构、社会团体等。不得借政府债务委托单位建设，并承担逐年回购(bt)的责任。"

在这一轮中，ppp政策的推广是前所未有的。财政部、国家发展和改革委员会和各中央部门发布了100多项与公私伙伴关系相关的政策和法规，公私伙伴关系立法已进入进程。中央各部和各委员会促进公私伙伴关系的共同努力是可以证明的。

第二个区别是不同的目标。传统bt的本质是政府资助建筑企业进行工程承包或延期付款，所以其目标是融资。而ppp，融资只是其中之一，提高效率和服务质量是其根本意图。

第三个区别是不同的核心内涵。传统bt项目与本轮ppp项目的明显区别在于“O”(即运营)。从本质上讲，ppp包括三个核心内涵:生命周期整合、绩效导向(明确的绩效标准和绩效薪酬)、合理的风险识别和分配。

传统的bt没有运营环节，缺乏费用与绩效之间的联系(如果有的话，只有完工绩效)，缺乏合理的风险分配。建筑企业没有降低项目生命周期成本和提高绩效的内生动力。

第四个区别是申请领域、截止日期和流程不同。传统bt广泛应用于政府支付的市政工程领域。然而，这一轮ppp有着广泛的应用，包括三类项目:政府支付、用户支付和可行性缺口补贴，即经营性、准经营性和公益性项目。根据国办发[2015]42号文，它涵盖了13个行业和领域，值得注意的是，它包括科技创新和现代服务业的重点领域，如科技、医疗、养老、文化和教育。因此，ppp并不局限于一般的市政工程领域，而是已经成为社会转型和发展的起点之一。

传统bt政府回购期一般不超过10年。根据地方政府支出规划、资产生命周期等因素，ppp合作期限原则上为10-30年，这更有利于财政支出的顺利进行。

传统的bt运营流程简单，缺乏统一的运营规则。这一轮ppp的顶层设计包括了流程的规范性要求。除了传统的项目审批、核准或备案流程外，还有项目实施计划、资金效益评估、财务承受能力论证、项目联合评审、整合到ppp综合信息平台(或ppp项目库)等一系列流程。科学合理的流程是保证ppp项目成功落地的重要环节。

第五个区别是预算管理的要求不同。笔者调查了解到，传统bt的一些省市(管理相对规范的发达地区)已纳入财政预算，但也有不少未纳入预算。根据金彩[2016]92号文件，“ppp项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任将纳入中期财政计划，经财政部门审核汇总后，报同级人民政府审查，确保政府项目的全生命周期。”表现能力。”因此，ppp项目不仅被纳入预算，还被纳入政府的中期财政规划，这大大提高了社会投资保护的程度。

第六个差异对地方政府债务有不同的影响。传统bt的本质是政府延期付款。尽管当时没有列入预算，但地方政府债务基本上纳入了地方政府存量债务的后续清算和筛选。因此，英国电信增加了地方政府债务。但是，公私伙伴关系项目根据绩效支付，绩效包括在每个财政年度的支出责任中，不包括在地方政府负债中。然而，值得注意的是，不符合ppp项目，如“扩展bt”，可能会导致地方政府的无形负债。

第七个区别是监管和信息披露的要求不同。传统的bt项目政府一般不参与过程监管，只关注项目的完成情况，导致建设与运营严重脱节。这一轮公私合作强调全过程监督，包括绩效管理、行政监督和公众监督。政府有权干预项目的建设和运营。因此，ppp比bt有更高的监管要求，有利于项目的顺利实施。

传统的bt项目信息披露不足甚至缺失，导致交易不规范。另一方面，本轮ppp依托综合信息平台，要求信息披露覆盖整个项目过程，并初步确定了信息披露的方式和时间，这将促进ppp市场的公平和规范，促使各方信任绩效。

第八个区别是政府成本负担不同。传统bt项目的成本是建设成本和融资成本，而一些项目的竞争程序形同虚设(中标者往往是政府控制的内部企业)，一些施工企业故意增加成本，导致政府承担的项目成本较高。一些项目投标人采用低价竞标，然后以各种理由迫使政府提价，或者随意转包、低价转包，使得工程建设项目质量难以保证，导致政府后续运行成本高，损害政府和公众利益。因此，传统的bt很难降低整个生命周期的成本，实现物有所值。

这一轮公私合作强调政府和社会资本收益的分享以及货币价值。社会资本参与ppp所获得的合理但相对稳定的收入将由政府和社会资本共同分享或全部返还给政府，这将在一定程度上降低政府成本。因此，这一轮ppp虽然没有巨额利润，但却能为社会资本提供长期稳定的收入来源，因此社会资本在投资ppp项目时应该端正态度。

第九个区别是社会资本投资风险不同。在过去的几年里，一些领域的盲目投资、相互规避政府改革以及回购资金未被纳入预算导致无法回购bt项目和延期付款。这一轮政府支付的ppp项目必须通过财政承受能力的论证，并纳入年度预算和跨年度财政支出，因此政府支付的PPP项目具有很强的安全性。对于用户付费项目，社会资本也可以通过政府承诺的方式，如影子收费，降低项目的运营风险。同时，社会资本可以与政府充分识别和分担项目风险，并通过风险转移的方式降低其无法控制的风险，如项目前期的搬迁、政府产出要求的变化、地方政府对该项目的政策变化等。只要社会资本有能力履行合同，满足绩效标准，就应该能够获得长期稳定的回报，与传统的bt风险相比，投资风险显著降低。

第十个区别是不同的融资政策。根据四部委蔡羽[2012]463号文件要求，大部分金融机构已停止对一般bt项目的融资。对于这一轮ppp，大多数金融机构都持积极态度，鼓励参与融资。例如，在上海浦东发展银行2016年企业信贷投资政策中，合规ppp项目的融资被明确列为投资重点。目前，越来越多的金融机构逐步转变思路，积极创新融资产品和融资方式，加大ppp融资力度。

不可否认，传统的bt是时代的产物，在近20年来中国城市化的快速发展和缓解基础设施建设资金需求方面发挥了积极作用。在某种程度上，采用bt也有助于提高项目的运营效率。然而，bt有其固有的缺陷，在实践中经常出现违规行为，尤其是在严格控制地方政府债务的背景下。与传统的bt相比，这一轮ppp具有明显的优势，在这一ppp浪潮中不断增加的社会资本投资就是证明。行业内各行各业都希望ppp能持续发展，而标准化运作是一个重要的前提。我们坚信，市场将变得越来越标准化，越来越少的“拉长的bt”市场披上ppp的华丽外衣。