中国财经报访薛涛等：PPP立法关注点：由谁来牵头？

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向左，向右，还是另找一条路？政府和社会资本合作(ppp)立法似乎正站在这样一个十字路口。

关于公私伙伴关系立法的公开研讨会和非公开会议已经举行了几轮，那么现在公私伙伴关系立法的进展如何？记者从日前举行的“ppp学术周”了解到，各界翘首以待的ppp法律可能不会一步到位，可能会以“条例”的形式颁布。但值得期待的是，据参与起草的权威部门称，该《规定》已基本成型，即将出台。

燃烧

公私伙伴关系流行后，业内人士发现，各种部门对公私伙伴关系的规定逐渐增多。一方面，它反映了制度的完善，另一方面，它也引起了业内人士对各部门不同规定的关注。

记者发现，"谁将在公私伙伴关系中起主导作用"似乎是一条重要的指引线，可以影响公私伙伴关系的立法取向。此前，这一导火索很快被一份纸质文件点燃。

最近，国家发展和改革委员会发布了《关于做好政府与社会资本在传统基础设施领域合作的通知》，要求地方发展和改革部门与相关行业主管部门共同努力，做好能源、交通、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等基础设施领域公私合作的推进工作。

据《中国经济导报》报道:“业内专家表示，公告的发布标志着中国推进ppp工作的责任分工更加明确。国家发展和改革委员会负责促进基础设施领域的公私伙伴关系项目，并已获得国务院批准。下一步，在能源、交通、水利、环境保护、农业、林业和重大市政项目方面，预计将加快在“6+1”基础设施领域推广ppp项目。”

业内人士纷纷吐槽。这位不愿透露姓名的行业专家的判断，让ppp市场的各方都觉得法律法规的不完善和分工的不明确更加不堪重负。

此外，报告还提到:“结合通知，我们可以知道，传统基础设施领域的ppp项目是由国家发改委牵头的。那么，在公共服务部门推广公私伙伴关系项目自然是由财政部牵头的。”

然而，这仅仅是开始。

最近，ppp相关领域发布了大量文件。财政部发布了《政府与社会资本合作项目财务管理暂行办法》，国家发展和改革委员会发布了《传统基础设施领域政府与社会资本合作项目实施指引》，两部委从各自角度发布的ppp相关操作指导文件再次引发了业内人士的不同解读。

反应

如何划分传统基础设施领域的ppp和公共服务领域的ppp？

“机械地划分基础设施和公共服务是有争议的，所有公私伙伴关系项目最终都将回到公共服务质量和效率的原点。公共服务反映了公民权利和政府责任之间的公共关系。政府实施公私伙伴关系的初衷和公众的利益体现在提供符合绩效协议的公共服务，而不是资产本身。”中国青年政治学院公共经济学与投融资研究中心主任季福星在接受记者采访时表示。

他进一步解释了三个原因。

首先，广义上的公共服务范围大于基础设施。《国务院关于印发〈国家基本公共服务体系“十二五”规划〉的通知》(国发[2012]29号)明确，基本公共服务范围一般包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。，这与人们的生活环境密切相关。广义而言，它还包括交通、通信、公共设施和环境保护等领域的公共服务。2015年，《关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)明确提出:“政府与社会资本的合作模式广泛应用于能源、交通、水利、环保、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。”可以看出，中国的许多政策文件和具体做法将公共服务视为政府的责任，包括基础设施供应。

第二，医疗、卫生和教育等基本公共服务领域的许多公私伙伴关系项目仍被视为“重资产”(如医院建筑、学校建筑和设施)，与一般基础设施领域的公私伙伴关系项目没有本质区别。因此，简单地将ppp领域从产业和物理形式中分离出来没有实质性的意义。

第三，ppp项目在各个领域形成的实物资产是公共服务的载体，抛开行业的“外衣”，它们都是为了同一个目标，都是基于公共服务提供的质量和效率。大多数公共服务都涉及基础设施的购买和建设，但并非所有的基础设施都适合采用ppp模式。此外，公私伙伴关系项目必须提供公共服务。

“无论领域如何划分，公私伙伴关系项目只不过是行业特征、项目特征和资产的差异，但作为受众的公众始终认为服务和收益是效用，而不是有形资产。ppp项目的采购性质属于广义的公共服务采购。社会资本在整个生命周期过程中承担建设、运营和维护的义务，同时有权在履行这一全面义务的基础上获得合理回报。”纪福星说道。

e20环境平台高级合伙人、e20研究院执行董事薛涛明确表示，据他所知，几乎没有不提供公共服务的基础设施，即使有不提供公共服务的基础设施，其所占份额也很小，不值得部委大力推出。他表示，从目前的ppp项目来看，几乎所有的公共服务都涉及基础设施和工程建设，还有一个小型公共服务是政府购买服务。如果不涉及基础设施，就不会涉及融资。完全有可能只采用短期政府购买服务模式，而不采用长期政府与社会资本合作模式。

“根据上述报告给出的解释，一个属于国家发展和改革委员会，另一个是公共服务的政府采购。如果公共服务不包括基础设施，它们是非公私伙伴关系下的政府采购服务。换句话说，ppp属于国家发改委，财政部只需要政府购买公共服务。”薛涛担心这种分类会带来一系列更为严重的问题，比如对政府承受能力的评价不够。

解决

除了公共服务和基础设施的分类和相互关系外，按行业划分部门的工作是否恰当？

季福星认为，ppp的适用性与领域没有直接关系，基础设施和公共服务被分成两个部门来牵头，而如果两者分开运作，弊大于利。

他解释说，首先，在大多数国家实施ppp基本上是从项目的特点开始的，而不是从行业的特点开始的，其核心是把性价比作为评价方法之一。ppp模式是否适用于特定项目取决于项目的特点而非行业，即项目具有宣传性、可量化的产出/结果陈述、风险分担和资金价值。

第二，如果两部委按领域推进ppp项目，将进一步加剧政策不一致、部门间协调不佳等问题，增加政府间协调和交易的成本，也可能诱发“监管套利”，加剧社会资本的担忧。

第三，ppp项目的核心和立足点是公共服务质量和基于绩效的回报。程序性工作只是必要的保障和监督，更多的是政府的义务而不是权力。然而，不可否认的是，ppp运营程序应该与传统的基本建设程序有效对接和优化。可行性研究和其他程序仍然非常重要，但传统的基本建设程序有其优缺点，应根据公私伙伴关系的特点进行调整。只要ppp模式适用于项目，合规性就是政府承诺和必要的程序性环节，而不是ppp项目的本质和重点。

第四，政府部门应该相互合作。然而，不可否认的是，涉及最广、最深、最持久的部门是工业主管部门和财政部门，而工业主管部门是公私伙伴关系项目的主要负责机构。许多政府部门都参与其中，但行业主管部门是政府授权履行合同的执行机构，负责项目的实施和监督。社会资本最受关注，与行业主管部门和金融部门关系最密切。Ppp项目合同是核心基础，应进一步发挥行业主管部门的积极作用。

第五，从项目全过程的预算管理和资产管理来看，财务部门可以更好地协调财政资金、国有资产和公共资源，并与项目责任主体(行业主管部门)等部门合作，更好地促进ppp的健康持续发展。目前，基础设施领域的许多ppp项目需要政府支付或财政补贴，这涉及到财政承受能力、后期预算管理、绩效支付等问题。此外，即使是用户付费项目，合作期满仍涉及后期的资产转让和国有资产管理。几乎所有公私合作项目都涉及财政职能，财政部门的积极深入参与将有助于提高项目的可行性，解决社会资本的担忧，并有助于公共财政在国家治理中发挥积极作用。ppp项目的财务承诺(支出责任)是政府债务管理的一部分，资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。

目前，能源、交通、水利、环保、农林等“6+1”基础设施领域和重大市政项目是ppp的主体，但高质量的商业项目非常少见，大多数项目仍依赖财政补贴和资源考虑，这可能会增加社会资本担忧，导致财务无法承受或累积财务风险。

薛涛建议，ppp相关部门应加强合作，根据各自优势分工合作。例如，从促进产业发展、基础设施规划和公共服务体系改革(包括价格机制建设)等方面来看，通过规划和立项进行统筹规划仍然是发展改革部门的强项。然而，由财政部门来控制地方政府债务，并决定未来政府是否有能力建设，更有说服力。更重要的是，现在不依赖财政补贴的“经营性项目”所占比例很小，后期的稳定支付离不开财务管理。此外，两个部门之间的分工应根据项目的全过程进行分类，每个部门应根据其权限进行分类。

薛涛指出，目前在实践中，一些地方采用模糊操作并不太好，因为缺乏对价格体系和监管体系的监控。他建议，根据项目的特点，对于直接向用户收费的纯经营性项目，基本可以遵循原有的特许经营流程，但反垄断机制应设计好，并考虑如何在直接经营中保护用户的利益。

但是，对于一些需要财政资金支付政府订购的服务(如河流治理)的政府付费项目(包括环境恢复项目)，应通过政府购买服务的ppp(即pfi)模式进行运营。一方面，重点应放在绩效考核上，另一方面，应严格控制地方债务。

“对于地铁等已运营但由于公共福利限制仍需长期财政补贴的交叉路段，财政和发展改革部门更有必要携手合作。”薛涛建议道。

如果分工问题得不到解决，立法的方向似乎就难以捉摸了。

在最近于中央财经大学举行的“ppp学术周”系列之一的立法研讨会上，冀福星表示，ppp将带来一场持续、系统、全面的改革，这是任何部门都无法承担的。Ppp和特许经营应该结合起来，制定ppp法律，同时尽快建立统一的管理组织和政策体系，采取“先法规后法律”的立法路径，框架立法坚持“少即是多”的原则，提供政策、指引、合同等监管工具，为空 PPP的进一步发展预留空间。Ppp不仅是一种新的公共服务供给机制，也是国家治理的一种理念实践和工具应用。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，在ppp立法中，应该打破一些传统的思维框架，通过整合找到共识和共同基点，这个共同基点就是共同治理。

刘尚希说，十八届三中全会明确提出，全面深化改革的目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，治理已经成为各方面改革的总目标。公私伙伴关系立法是这一总体改革的重要内容，应以治理理念为指导。

如何将共同治理的理念付诸立法实践。立法方向是什么？业界将拭目以待。