聚焦“重典治污”：环保部门第一次有行政强制权

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环境保护部门第一次拥有了行政强制权

旧的环境保护法于1989年正式实施。在此基础上，经过20多年的努力，环境保护领域有关水污染、空气污染、噪声污染和固体废物污染的专门法律相继颁布，形成了中国的环境保护法律体系。然而，随着经济的发展，环境保护法与现实的不相容性日益突出。

湖南省郴州市临武县副县长段外芳长期主管环境保护工作。他在半月潭告诉记者，旧的环境保护法“摸起来像棉花”，没有具体规定如何实施罚款、拘留和其他判刑，这使得执法部门难以运作。

湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张红峰表示同意。"环保部门没有完全授权，这带来了很多问题."张红峰说:“有些企业环保意识不强，没有直接在相关部门登记注册。环保部门无权查封，有时他们只能看着他们排放污染物。”

“什么时候环境保护部门有权执行它？行政处罚决定生效后3个月，可以申请法院强制执行。然而，法院的执行必须得到审查和研究。随后，法院被告知没有办法实施，因为该企业已经建成，必须经过另一个程序才能下令停止生产。再经过一个法律程序，拖了一年甚至几年，企业已经造成了污染。有些企业在法院强制执行之前就被移交了，导致所有法律依据无效，因为没有强制执行的目标。”张红峰说。

针对执法手段软、处罚措施不到位等痼疾，新《环境保护法》赋予环保部门查封、停产停业等新的环境管理权和打击违法行为的手段，并特别规定将相应的环境违法案件移送公安机关，启动行政拘留或刑事司法程序，极大地提升了环保部门的执法地位。

新法的出台和实施使环境保护工作更加抓紧。“环境保护部门有权扣留和封存，有权按日处罚，有权行政拘留。这是环境监察部门首次被赋予行政强制措施的权力。”广西天峨县环境保护局局长魏说。

在采访中，许多基层环保部门的领导期望环保执法更加严格，并呼吁将环境监测机构纳入国家层面的执法单位。

明确责任标准，增加违法成本，期待再次给力

安徽省马鞍山市环保局局长王金煌表示，与过去相比，新的《环境保护法》强化了环境保护的监督责任制，明确了地方政府对辖区内的环境质量负责，环保部门接受统一监督，相关部门按照各自的职权履行环境管理职责。这从政府管理层面建立了监督责任制，也有利于明确地方政府及其下属部门的环境管理职责，确保其按照职权尽职尽责地履行职责，也有利于完善各部门在具体环境管理事项上的联动协调机制。

在采访中，一些环保官员还表示，新的《环境保护法》规定，地方各级人民政府要对本行政区域的环境质量负责，但对政府如何负责仍没有细化。行政区域的环境质量没有衡量标准，行政长官对一些环境质量差的区域承担什么责任？这些情况需要改进，否则法律难以立足。

违法成本太低，守法成本高，这一直是一个长期的环境问题。这一次，新的《环境保护法》颁布了，基层环境保护官员同意，新法律的实施将每天进行处罚，而不设定罚款上限，甚至对犯罪负责，这将对污染企业产生更大的威慑作用。

江苏省连云港市环保局局长魏怀玉告诉半月刊记者:“过去，对许多企业来说，直接排水是有利可图的。例如，非法成本为10万元，高达30万元。一些企业欢迎罚款，因为罚款是合法的，他们可以放心地排放污染物。现在一天算一天，一天是10万元，两个月是600万元，这无疑是一个很大的冲击。”

许多基层环保部门的领导认为，新的环境保护法增加了污染企业的违法成本，大大提高了生态环境保护的地位，对形成新的环境保护格局起到了很大的作用，但新的环境保护法的一些规定仍需进一步细化。

“目前，新环境保护法的法律界限并不明确。例如，公众更关心的是“按日处罚”的问题，如何处罚，标准是什么，以及什么样的行为是拒绝执行的？尽管新的环境保护法看起来非常“无气体”，但目前的法律界限仍需进一步澄清。建议引入新《环境保护法》的实施细则，该细则需要具有可操作性。”广西河池市环保局局长秦宪生说。

在采访中，一些环保官员还提到，新的《环境保护法》规定，污染企业违反刑法将承担刑事责任，但令人尴尬的是，现行刑法中没有与新《环境保护法》相对应的规定，无法具体实施。

执法之剑在手，能力建设必须跟上

湖南省人大环境保护委员会办公室副主任刘帅指出，尽管出台了新的环境保护法，但环保部门的环境保护监测能力和监测队伍远远不能满足当前环境监管的需要的现象仍然普遍存在。环境监测队伍总体上处于90年代的水平，但企业数量和监管范围都有了很大的增加。

半月记者了解到，为了应对当前的环境形势，需要大量的基层执法人员在第一线执法，但基层环境监察队伍普遍严重人手不足，往往有五六个人掌管着数千家企业，管理难度极大。

广西环境保护厅监察组副组长王建领表示，县级环境监察组要对全县数千家企业负责，两三个人同时负责，这是一个普遍现象。由于准备不足，许多县级环保部门的工作经费几乎全部来自执法，影响了执法的公正性和严肃性。

团队年龄、质量也是一个大问题。“除了财务、办公室、后勤和一些即将退休只能做些家务的老干部，年轻人不多。我们局的平均年龄在48岁以上，没有一个人真正学会环保。”张红峰说。

在西部欠发达地区，环保部门跟不上一些污染源的监控能力，给环境监管带来了很大的困难。广西巴马瑶族自治县环境保护局局长罗惠说:“我们县是世界长寿之乡，每年都有成千上万的游客来到这里。此前，一些游客抱怨广场舞的噪音污染，县环保局有测量仪器。然而，没有人具备相应的资格。”

此外，在设备方面，我国公布的第一批执法部门中没有环境监管部门，这将给环保部门的执法车辆和设备带来很多困难。河池市环保局副局长吴海军认为，由于基层环境监测能力、人员和技术手段有限，很难做到全面覆盖，不留死角。

安徽省宿州市环保局局长卓说:“跟铁做斗争很难。”。新的《环境保护法》是一把双刃剑，它不仅给环保部门提供了执法的利器，也要求环保团队进一步提高专业技能，学习法律的用法。魏怀玉担心环保人员的素质跟不上，执法水平不高。他呼吁加强新环境保护法的培训。

为了弥补环境的新老帐目，有必要把重点放在重污染控制的监督上

"在新的环境保护法中，监管模式的转变是另一个重大变化."安徽省淮北市环保局局长郭表示，传统的环境保护以1989年的《环境保护法》为例，其环境监管模式是以点源为主，每个企业都去监管。20多年过去了，我国目前的环境污染是区域性和流域性的，包括农村面源污染，环保监管模式明显落后。

许多环境保护官员希望，随着新的环境保护法的颁布，特别环境保护领域的立法将得到加强，如加强空气污染和水污染控制的立法。天津市环保局局长温表示，目前的环境保护专项法律法规原则性强，可操作性弱，处罚轻，“要求”或“禁止”，没有相应的法律责任条款，难以形成冲击和强制力。

鉴于农业环境和农村环境保护问题日益严重，许多基层环保工作者建议新法应加强监督，在乡镇一级设立环保机构或环境监测机构。

许多省、自治区、直辖市的基层环境执法人员建议提高环境准入标准，逐步推进标准的互认和统一，加强跨部门、跨地区联动执法，改变法律法规“无处罚”的现状，完善司法解释。

新法提倡“重码污染控制”，但也关注污染排放的新趋势。例如，监测难以覆盖中小污染源，不同的排污费导致政策萧条。2014年1月和7月，北京和天津相继提高了排污费标准，多行收费翻倍，少行收费减半。然而，目前河北省的排污费是2003年的标准。河北和天津的企业排污费征收标准约为1: 7，远低于北京。

温表示，这客观上导致了中小污染源跨地区“移动烟囱”的形成。一些小企业可以拉起他们的设备离开，他们可以在第二天找到一个地方重新生产。很难通过提高单个行政区域的标准来控制这种“随时移动”的污染企业。在推进新法实施的过程中，这些新情况、新问题亟待解决。

公众参与:渠道畅通吗

公众参与是环境保护的重要力量。新的《环境保护法》专门设立了一章来阐明公众参与和信息披露，这赢得了好评。作为公众参与的核心制度，新环境保护法中的公益诉讼和信息披露备受关注。尽管仍面临许多困难，但它必将给中国的环境保护工作带来新的变化。

公众参与环境公益诉讼:大门终于打开了

“环境污染的受害者往往是没有专业知识的普通人或不会说话的野生动植物。几乎不可能获得证据和进行调查。因此，专业环保机构必须为受害者提起公益诉讼。公益诉讼是环境受害者的一大解脱。”湖南省人大环境保护委员会办公室副主任刘帅说。

为此，新《环境保护法》增加了“信息公开和公众参与”一章，明确规定了政府环境信息公开、公众参与建设项目环境影响评价和社会报道监督、社会组织参与环境公益诉讼等内容。

根据中国环境统计年报，从2005年到2012年，中国每年的环境信访数量约为77万。据中国环境保护联合会统计，进入司法程序的不到1%，大部分由行政部门处理。

2015年初，新《环境保护法》实施后，福建省南平市首次提起民事环境公益诉讼，最高法颁布司法解释，环境公益诉讼的制度面纱被一一揭开。

1月4日，非政府环保组织“自然之友”在北京启动了“环境公益诉讼支持基金”。新《环境保护法》实施后，基金资助的第一起环境公益诉讼案件——“福建南平生态破坏案”正式立案。

“新环境保护法第58条规定了公益诉讼，首次将破坏生态的行为纳入环境公益诉讼的范围。作为首例“生态破坏”环境公益诉讼，对今后的司法实践具有指导意义。”本案律师、中国政法大学污染受害者法律援助中心诉讼部主任刘翔说。

资质不够，水平不高，环保组织难以参与

环境公益诉讼会不会出现过度诉讼？一些专家提出了这个疑问。作为最受关注的部分之一，公益诉讼在新环境保护法的四次审查中得到了极大的修正，“谁可以提起诉讼”的问题始终贯穿始终。

安徽省绿人江淮汽车有限公司总经理周翔和绿色环保总局局长范世军表示，根据相关法律法规，提起环境公益诉讼的社会组织必须具备一定的条件。然而，目前中国大多数环境保护组织远未达到规定的资格标准。目前，我国大多数非政府环保组织仍未在民政部门注册，大多数环保组织成立时间较短，不足五年。这将导致我国具有公益诉讼主体资格的环保组织数量非常少。

“我现在担心的不是滥用职权，而是谁会提起它，谁敢提起公益诉讼？”中国环境保护联合会法律中心副主任、监督与诉讼部主任马勇表示:“许多非政府环保组织在当地运作，它们必须考虑自身的生存。如果地方公益组织敢在当地提起公益诉讼，就需要强大的压力阻力。”"

除了积极参与的精神和勇于接受挑战外，实际上环保组织公益诉讼的基础相对薄弱，人才队伍、工作机制和意识水平亟待提高。

湖南省环保志愿者服务联合会主席何建军说:“目前，很少有非政府环保组织有专业律师从事环保诉讼。基本上，湖南没有民事环境组织尝试过环境诉讼。在湖南律师行业中，具有环境法实践经验的律师并不多。”

由于公益诉讼从立案到执行需要几年时间，需要大量资金支付鉴定等费用，案件的可持续性和败诉风险非常突出，国内许多公益组织仍处于观望阶段。

“我们的组织不会考虑在短期内通过公共利益诉讼来解决环境问题。公益诉讼的时间和金钱成本非常高。很难预测它是否会赢，而且风险很大。如果造成损失，环境保护组织可能会被击败。”长沙曙光环保公益发展中心主任刘舒坦率地告诉记者。

“新的环境保护法为非政府环境保护组织赋予了我们许多新的权利。尽管在实施过程中面临许多挑战，但非政府组织一直在夹缝中求生存，适应挑战的心态。只要有法可依，我们相信会有更多的机会。”何建军乐观地说道。

环境信息公开仍需实施

今年1月19日，河北省武义县人民法院正在进行“人民控告官员”的审判。武义县环保局因未依法向申请人披露环境信息而被起诉。这也是新环境保护法实施后，河北省第一次政府环境信息公开的案例。

自2014年9月起，河北省民间环保组织法信息咨询中心自筹资金开展“环保部门信息公开能力测试项目”，并选择河北省43个县级环保部门发送信息公开申请，要求公开辖区内重点排污单位名单、确定重点排污单位的程序和法律依据，以及2012年至2014年对重点排污单位实施的行政处罚。虽然法律中有明确的规定，但项目实施中的困难是意料之外的。在收到信息公开申请的43个县级环保部门中，只有5个县公开了申请的相关内容。

“做这个项目的目的是检验新环境保护法出台后基层环保部门的信息披露意识和能力，但是一些环保部门的表现让我们失望。”该中心主任李永卓说:“依法应该公开的信息充满了阻力和怀疑。”

半月一次的记者在项目记录中看到，环保局工作人员回答的最常见问题是“你是谁？”，“你的目的是什么？”或者推诿说“需要与领导人讨论”。很少有人关注环境信息披露问题。

“有专业知识的环保组织很难申请信息公开，更不用说普通人了。基层行政部门有一种常见的“伎俩”。如果它不开，它就不会开；如果它不会说话，它就不会说话。”李永卓表示，该项目也反映了基层环保部门法律意识薄弱、依法行政能力低下的问题。在环境权益保护成为社会热点的今天，环保部门需要增强信息公开的意识和能力，增强依法行政的能力。

目前，我国有30多部环境保护法律和90多部环境保护行政法规，公众的环保意识正在逐步觉醒，环保部门必须不断回应公众的质疑和询问。河北省人大常委会城市建设与环境保护工作委员会副主任白刚承认，近年来，我国进入了环境污染事件高发时期，由于环境信息披露不充分、参与渠道不畅，当前环境与公共利益的矛盾日益尖锐。

“信息披露程度越高，环境工作就越透明，公众参与就越受重视。”湖南省非政府环保组织“绿色潇湘”的负责人孙成表示，新的《环境保护法》将进一步加强信息披露，这不仅有助于保护公众的知情权，还能防止一些环境事件的发生，促进环保工作的开展。

政府的问责和监督能否落实

一段时间以来，基层环保部门经常夹在党政和企业的高层领导之间，污染治理工作处处受阻。这一次，新的《环境保护法》对环保部门和地方政府提出了更严格的要求，并明确了环境保护与干部考核、九种失职渎职等直接挂钩。显然，新的环境保护法要想实现“铁拳治污”，就必须对政府实行问责和监督，真正加大对环保部门和党政领导的问责，这就需要克服一系列现实的制度性困难。

环保监管体系亟待理顺

湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张红峰最近颇为自豪。今年1月4日，玉湖区环保局开展专项整治行动，对拒不执行《责令停止排污决定》的企业进行取证，并将三名责任人移送公安机关行政拘留。

“这是新《环境保护法》实施后，中国首次根据新法律实施行政拘留。”张红峰说，与过去执法不力相比，像新环境保护法这样的法律让他感到自豪。

然而，新法中最令企业负责人害怕的“行政拘留”，不能脱离公安机关的配合。由于这是中国首例，张红峰在公安局办理手续时遇到了尴尬的局面。由于警方电脑系统中没有与拘留程序相对应的环境保护法，最后，环保局只能采用手写处罚决定的方法。

事实上，与公安部门的联系是否顺畅可能是新《环境保护法》中拘留条款实施的关键。半月一次，记者走访了基层部门，了解到公安机关也不配合新环保法的实施。由于环境保护问题极其专业，警察需要相关的专业知识来判断他们是否符合拘留条件。更重要的是，如果公安机关实施行政拘留，被拘留者复议或诉讼的对象将是公安部门而不是环保部门，这在一定程度上抑制了公安部门的执法积极性。

环境保护的“全方位”小部门和“综合性”大责任之间的不对称，导致许多环保主管认为，虽然新的环境保护法已经实施，但与科学的环境保护监督体系还有一定的距离。新《环境保护法》赋予环境保护部门对环境保护的统一监督管理职能，但在实践中，环境保护部门只在污染防治和执法监督的简单层面上履行职能，许多涉及综合性重大经济行为的环境保护部门仍然无权干预，这使得一些宏观环境保护管理措施难以落实。这一矛盾导致了政府要求与环境监管脱节的尴尬局面。

同时，“多头监管”与“管理缺位”、“交叉重复”和“盲区”并存。例如，乡镇污水处理厂管网的建设、运行和管理被忽视，没有开发建设计划。虽然环境保护部已经制定了计划，但还没有实施。

目前我国环境保护部门负责环境污染控制和环境监管，这很不方便明确环境保护部门的权责，不利于现代环境保护治理体系的建立，也降低了环境责任追究制度的科学性。

在采访中，许多专家认为，环境治理和监督机制的合理化是当务之急，日常的环境治理工作应该分散在各个行业和部门，而环境保护部门主要负责排放标准的监督。

为了保护环境，我们必须抑制地方政府的gdp冲动

许多环保官员指出，在目前的体制和机制下，地方政府追求gdp的冲动仍然很强，新的环境保护法能否产生相应的效果取决于经济发展和环境保护之间的权衡。

据广西壮族自治区环境保护厅污染防治处负责人介绍，西部欠发达地区财政收入相对较低，小企业特别是资源型企业的税收占地方财政收入的一定比例，为经济发展做出了巨大贡献。有鉴于此，虽然有些企业技术和设备落后，但当地政府很难下定决心彻底关闭排放污染物的小企业。

环保部门的执法能力往往取决于自身的执法意愿和地方政府的干预程度。许多省、自治区和直辖市的基层环境执法官员表示，环境保护部门拥有当地人民的权力。当环境保护与地方经济发展发生冲突时，地方党委和政府往往要求环保部门服从“整体发展大局”，努力确保经济平稳增长。一些地方环保局不敢检查开发区、重点保护企业和不点头的领导。尤其是市县环境执法很难到位。

记者在采访中了解到，企业项目的环保监管正在逐步加强，但政府主导的项目往往是以重点项目的名义启动，加速和优化环境，环境评估等环保工作做得不好。

此外，党委一些高层领导的干预也导致了许多对环保监督的制约。湖南省某市环保局局长告诉记者，一家污染企业让他非常头疼。市长受到环境压力，要求他限期关闭，但市委书记暗示他不应该让企业难堪。

评估和问责的最高领导人应该继续发挥他们的力量

湖南省郴州市临武县副县长段外斌表示，新的环境保护法能否得到很好的贯彻实施，对最高领导人来说，尊重法律是非常重要的，如何落实政府评估机制至关重要。要督促各地真正把环境保护法中的新规定落实到考评机制中去，这将对干部的提拔和使用产生实实在在的影响。

“评估是一顶帽子，新的环境保护法的一个亮点是将环境保护工作纳入绩效评估。目前，考核方法和权重仍取决于党委和组织部门的最高领导，如何细化是关键。要进行真正意义上的评估，就应该以大气、水和土地的污染和治理等环保硬性指标为参照。”湖南省人大环境保护委员会办公室副主任刘帅说。

张红峰认为，由高层领导干预造成的环境问题现象可以通过审批机关来克服。“对水泥、钢铁、冶炼、化工等重大污染项目，以及其他可能受到地方政府干预的污染项目，审批权限由省政府直接管理。如果审批机关不在当地环保局，就会被卡住。”

在采访中，一些环保部门的负责人表示，目前环保部门的管理机制存在问题，地方政府很难管理好环保部门来保持其独立性。建议环境保护应形成垂直管理体系。

安徽大学法学院环境法学者张辉表示，要实施监督问责，还应推进环境保护机构、职能、权限、程序和责任的法制化，在环境保护部门实行权力清单制度，明确责任界限，有效防止行政不作为或乱作为、推诿和失信行为。通过制度安排，构建环境保护工作与政府行政权力的关系，保障环境保护执法的独立性，使环境保护执法不受地方政府的干预。

要用铁腕手段控制污染，就必须落实地方政府和环保部门的监督和问责。中国政法大学民商经济学院副教授胡静认为，过去的教训是把责任限制在内部，责任往往流于形式。他建议，在实施新的环境保护法时，建立目标责任制和评估制度，应该让公众、专家和环境保护组织参与进来。