法治中国与生态环境法治

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2014年10月23日，中共十八届四中全会闭幕，通过了《中共十八届四中全会公报》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。社会普遍认为，党的十八届四中全会提出了“依法治国”的升级版，这是对中国治国理念和模式第二次飞跃的深入阐述和发展。四中全会关于生态环境保护和法治建设的相关论述有许多亮点。

生态环境保护与法治亮点

首先，它确立了法治的总体目标，明确了法治的基本任务。

为了减少生态文明改革带来的风险，促进稳定，改革必须以法律为基础，以规则为依据。

党的十八届四中全会提出，全面推进法治的总体目标是建设有中国特色的社会主义法律体系和社会主义法治国家。在环境保护工作中，下一步除了完善立法体系外，还应加强环境执法、环境司法、环境守法、环境监管、生态环境法治宣传教育和国际合作等工作，覆盖大气、水、土壤、生态红线和生态安全等领域，实现生态环境法治的系统化。

全会明确了全面推进法治的主要任务:以完善中国特色社会主义法律体系为核心，加强宪法实施；深化依法行政，加快法治政府建设；确保公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进法治的领导。

改革是促进社会和谐、稳定和可持续发展的关键手段。当前，中国正处于全面建设小康社会的决定性阶段，环境保护改革已进入关键时期和深水区。我们面临着前所未有的生态文明体系改革、发展和稳定任务，也面临着前所未有的矛盾和风险挑战。改革会触及利益，肯定会有一些反对意见。不要因为有人反对就停止改革。为了减少生态文明改革带来的风险，促进稳定，改革必须以法律为基础，以规则为依据。因此，必须加强生态环境法制建设，加强法律实施，加强法律监督。

其次，明确了中国生态环境法制建设的政治方向。

在中国法治的框架内，有三套规则体系，一套是党内法律和规范体系，另一套是国家立法和规范体系，另一套是社会自治规则体系。其中，中国共产党的执政规则与国家法治的对接，即互助与联合，是中国特色社会主义法治的一大特色。只有把这两套制度联系起来，才能实现党的领导、人民当家作主和法治的有机统一。只有坚持共产党的领导，才能生根发芽。相反，只有运用法治，我们才能巩固执政基础。

因此，党的十八届四中全会指出，党的领导是“社会主义法治的最根本保证”，“党的领导与社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，这体现了党和国家对法治理论、法治道路和法治制度的信心。

值得注意的是，国内法学者往往强调国家环境保护法的作用，而忽视相关方内部法律法规的作用。作为社会主义国家，要进行国家治理，必须加强党内法规建设，重视执政党的政治、方向和组织领导作用，逐步明确党领导包括环境保护在内的国家工作的主要方式、程序、内容和责任。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会提出，法治是治国的基本方式。2013年，中国共产党制定了《党内法规制定条例》，通过了党内法规制定五年规划。通过立法规划，我们可以看到党内行为规范和党对国家的领导规范，包括对环境保护的领导，都做出了详细的规范。

因此，根据党内法规制定的规划，要逐步完善环境保护各方面的内部法规，使环境保护内部法规能够与国家法律体系相互联系、相互促进甚至相结合，实现环境保护和党领导的其他工作的规范化、制度化和程序化。

下一步，各级党委要按照中央的要求，制定符合国家环境保护立法的环境保护内部法律和其他规范性文件，实行环境保护责任制和责任制。

三是生态环境立法模式改革。

在国家立法方面，2010年，中国宣布建立中国特色社会主义法律体系。到目前为止，中国已经制定了近20部环境和资源法律；颁布了50多项与环境和资源保护有关的行政法规、10多项军事环境法规、660多项地方性法规、部门规章和政府规章、800多项国家标准和许多司法解释；他缔结或参与了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境和资源保护条约，并先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国签署了20多项双边环境保护协定或谅解备忘录。这些国内立法和国际条约基本涵盖了环境保护的主要领域，门类齐全，功能齐全，内部协调统一，基本实现了环境保护有法可依、有章可循，实现了五位一体的法制化。

然而，这些立法大多带有部门立法的色彩。如果我们仔细比较和分析不同法律的规定，我们会发现在监管制度和监管责任方面都存在许多冲突和疏漏。每个部门都有自己的基本法律和专门法律要执行，每个部门都有自己的制度，这些法律的大多数草案都是由这些部门自己起草的，或多或少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律大多只相对具体地规定了本部门的职责，当涉及到其他部门的职责时，大多只是原则上的规定。这不利于生态环境的整体规划和法治推进。

法律还应该解决关于建立监督制度的争议。现行的立法启动和起草制度需要改变。因此，党的十八届四中全会要求改革立法模式，建设有中国特色的社会主义法律体系，必须坚持立法第一，发挥立法的引领和推动作用。进一步推进科学民主立法，完善立法项目征集和论证制度，完善立法机关引导和社会各方有序参与立法的方式方法，拓宽公民有序参与立法的途径，改变部门立法现象。

生态环境立法模式改革的具体改革措施可以如下:

1.生态环境法律的制定或者修改，可以由全国人民代表大会根据执法检查或者调查决定，也可以由国务院提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议。国务院作出报送决定前，各部委可以提出意见。

第二，如果全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会决定发起制定或修改生态环境法律，只由全国人民代表大会常务委员会的有关专门委员会或工作委员会负责起草，不得委托国务院法制办公室甚至部委起草。这可以确保法律草案的公正性和超越性。

3.全国人民代表大会常务委员会有关专门委员会或者工作委员会研究提出生态环境草案后，可以召集国务院法制办公室和各部委听取意见，但这些意见只能供全国人民代表大会参考。分离式立法体制有助于解决部门立法、监督盲点和相互问责等问题。同样，国务院法制办公室在决定制定或修改生态环境行政法规时，也要亲自研究，充分听取各方面的意见，起草规定，并再次征求社会的意见。部门意见只能作为参考，立法不能由部门主导。

第四，明确人民的生态环境是法治的主体，将环境行政权纳入制度的牢笼。

党的十八届四中全会明确了人民在法治中的主体地位，守法由被动守法转变为主动守法，凸显了人民的主体地位。强调法治文化的培育和法治精神的弘扬。法律的权威来自人们内心的支持和真诚的信仰。人民的权益应该得到法律的保障，法律的权威应该由人民来维护。要弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会实施法治的积极性和主动性，形成遵纪守法、以法为耻的社会风气，使全体人民成为社会主义法治的忠实倡导者、自觉追随者和坚定捍卫者。

就生态环境法治而言，可以看出，全面推进法治需要将环境监督权放入制度的牢笼中，这是生态环境法治思想的重大突破。同时，强调社会主义法治的理念、精神和文化，实际上是抢占世界法治价值体系的制高点，体现社会主义制度的优越性和自信心。下一步应加强公众参与环境保护的制度、机制和程序建设，弥补环境监管部门力量的不足，有效制约违法和现行的环境管理。

党的十八届四中全会提出要依法完善决策机制。因此，在环境保护方面，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定应被确定为重大生态环境行政决策的法定程序。无论是党委(组)还是行政机关，都要建立重大生态决策合法性审查机制，建立重大生态决策终身责任追究制度和责任追究机制。通过这一措施，党委和政府的行政权力可以被锁在体制的牢笼中，权力腐败的蔓延可以得到遏制。

目前，在基层环境保护工作中，不遵守法律的现象并不是个案。因此，必须对相关党政机关及其领导干部进行法治评估，包括生态环境法治评估。党的十八届四中全会提出，党员干部要提高法治思想和依法办事能力，把法治建设的实效性作为衡量各级领导机关和干部工作绩效的重要内容，纳入绩效考核指标体系，把能否遵纪守法、依法办事作为考察干部的重要内容。目前，我国一些地方的生态环境保护行政评估体系比较成熟，但在评估地方党委在生态环境法治建设方面还需要加强。

第五，强调依法独立公正行使司法权。

党的十八届四中全会提出，要完善依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、办理具体案件的记录、通报和问责制度，建立健全司法人员履行法定职责的保障机制。全会提出优化司法权力配置，推进司法与行政分离制度改革试点，在最高人民法院设立巡回法院，探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关发起的公益诉讼制度。这些措施有利于发挥司法在国家治理中的积极作用。

在生态环境法治方面，司法权改革取得了巨大成就。

首先，我们可以讨论检察机关提起环境公益诉讼的可行性，以及检察机关介入环境保护的条件、时间、方式和程序。

其次，区分和衔接社会组织和检察机关在开展环境公益诉讼中的角色，加强相关制度建设，使环境公益诉讼成为监督市场主体守法和政府依法行政的重要手段。

第三，改革现有司法机构的管辖权，设立跨区域环境法院和法庭，使环境法院的作用更加有效和便捷。由于环境公益诉讼涉及面广，涉及社会稳定和一些企业及个人的利益，很难避免干扰起诉和审判。今后应加强公益诉讼制度建设，防止个别党员非法干预司法。

综上所述，可以说，30年来，中国共产党和中国政府对生态环境保护的法治建设和改革有着明确的思路。

生态环境法治的建设任务

为了实现法治的创新和突破，实现国家治理的规范化、制度化和程序化，有必要针对存在的法律问题进行法治改革和创新。环境保护和法治改革也是如此。

为全面推进环境保护法治化，下一步要按照党的十八届四中全会精神做好以下工作:

首先，在理念上，要坚持法治发展、科学发展和文明发展相结合的发展观，建设生态文明，加强生态环境法治体系建设，培养全社会的生态环境法治意识，特别是要培养人们依照宪法和法律保护环境、维护生态环境法治的权利意识。

第二，在思想上，要在党的领导下，充分发挥市场和社会的作用，充分发挥人民的主体作用，通过市场化改革和国家治理促进生态环境法治发展，通过司法审判监督行政权力，防止行政垄断和地方保护阻碍环境保护工作的全面协调发展。

第三，在模式上，坚持同步、并重、综合发展，坚持区域发展一体化，通过区域发展一体化解决区域和流域环境问题，促进环境公平，提高环境效率。

第四，在环节上，生态环境法治的发展应该是平衡的。除了完善立法外，还必须解决环境执法不力、环境监管不严和环境合规性不够等问题。

第五，在措施上，建立和完善体制、制度和机制，加强全面、稳定、有效、长效、综合、凝聚和借鉴工作。

第六，在制度方面，虽然目前的环境监管已经从原来的环保部门单独监管转变为宏观调控、商务、税务、海关、土地、银行、证券、保险等监管部门协同监管，但各部门、各地区各司其职的现象仍然十分突出，因此有必要加强党内规范与国家立法的有机结合，创造性地开展党政共担责任的环境保护责任制建设。加强科学立法和民主立法，消除部门立法中的部门权力分离，提高环保部门环保协调的权威性和有效性。

第七，在实效方面，要解决重立法轻实施的问题，增强法律法规实施的可操作性，加强法律实施的社会监督和权力监督。

作者是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员