环保组织会不会力不从心？

本篇文章2892字，读完约7分钟

经过近10年的艰苦实践和3年多立法过程中的激烈争论，环保组织迎来了参与环境公益诉讼的前所未有的机遇。

环保组织参与环境诉讼以迎接机遇

首先，环境保护组织参与环境公益诉讼有明确的法律依据。新修订的《环境保护法》第五十八条规定，符合下列条件的社会团体，可以因污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为向人民法院提起诉讼: (一)依法向市级以上人民政府民政部门登记；(二)连续五年以上专门从事环境保护公益活动且无违法记录。同时规定，符合前款规定条件的社会团体向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

其次，环保组织参与环境公益诉讼的政策环境得到了极大的优化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出要用制度来保护生态环境。环境公益诉讼无疑是生态文明体系的重要内容，也是完善环境治理和生态恢复体系的重要举措。《决定》还提出要改进社会治理方式，用法治和法治化解社会矛盾；激发社会组织活力，促进社会组织明确权责，依法自治，发挥作用；创新有效预防和化解社会矛盾体系，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调解和权益保障机制。这些改革措施为环保组织开展环境公益诉讼发出了良好的政策信号。

第三，环境法院的出现和普及为环境组织参与环境公益诉讼提供了更好的平台。诉讼是由法院主导的纠纷解决过程，法院的态度对环境公益诉讼有着决定性的影响。在《环境保护法》修订之前，中国各地设立了近100个环境保护法院。然而，由于缺乏统一的部署和指导，这些环境法院正处于试点、探索和以自己的方式战斗的初级阶段。《环境保护法》修改后，最高人民法院成立了环境资源审判庭，并发布了《关于全面加强环境资源审判庭工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，提出要本着实事求是、因地制宜、循序渐进的原则，建立环境资源专门审判庭，为加强环境资源审判庭工作提供组织保障，并提出要大力推进环境民事公益诉讼。由此可见，人民法院在早期探索阶段对环保组织提起环境公益诉讼的谨慎态度已经完全改变。

参与公益诉讼面临诸多挑战

然而，机遇和挑战并存。环境保护组织在参与环境公益诉讼的过程中，除了受到一些外部约束外，还面临着诉讼能力的巨大挑战。

诉讼是一项复杂而高成本的活动，它需要当事人的诉讼能力，尤其是经济担保和法律职业能力。然而，中国环境保护联合会和国际自然资源保护协会联合组织的一项调查显示，中国环境保护组织的财务保障和法律职业能力普遍较低，不足以满足环境公益诉讼的要求。

一方面，环境公益诉讼的费用高达几十万元，需要鉴定时会有较大的鉴定费用。对于大多数环保组织来说，环境公益诉讼的成本太高。近一半接受调查的环保组织的年度预算不到50万元，其中大多数的年度预算不到100万元。只有4%的环保组织认为环境公益诉讼的成本不成问题。然而，41%的环保组织认为，环境公益诉讼的成本超出了他们自己的资金范围。另外48%的环保组织认为环境公益诉讼的成本几乎无法承受。从资金来源来看，环保组织的资金来源是不稳定的。只有23%的环保组织将相对稳定的财政拨款和会费作为其主要资金来源，近一半的环保组织将项目资金作为其主要资金来源，18%的环保组织依靠社会捐赠。但是，社会捐赠和项目资金都不是常规的，以后会有波动，这与环境公益诉讼所要求的可持续稳定的资金保障能力还相差甚远。

另一方面，诉讼的关键是证据和法律的运用，这就要求环保组织配备法律专业人员。然而，调查显示，虽然73%的被调查环保组织有法律专业人员，但他们大多是志愿者，而不是从事环境法律服务的专职人员，很难保证投入到环境公益诉讼中的时间和精力。此外，调查还显示，48%的环保组织没有专门的法律业务部门。由此可见，除了一些环保组织外，大多数环保组织的诉讼能力都比较低。环保组织对环境公益诉讼的立法认识不够，这也可以作为环保组织缺乏法律职业能力的证据。据调查，近60%的环保组织不理解《民事诉讼法》和《环境保护法》中的环境公益诉讼条款。

环保组织应理性对待公益诉讼

面对自身能力的难得机遇和挑战，环保组织应结合自身特点，理性对待环境公益诉讼，确定符合自身定位的环境公益诉讼参与策略。

第一，积极沟通，消除政府顾虑。从本质上讲，环境公益诉讼是一种自下而上的社会治理模式，强调社会组织参与公共事务治理，这与我国长期以来由政府安排的国情并不完全一致，一些地方政府对此有所顾忌。因此，环境组织首先要做的是表明自己的立场和态度:参与环境公益诉讼是为了帮助政府，而不是添乱；它是寻求与政府的合作，实现环境的共同治理和善治，而不是与政府对抗。

其次，明确环境公益诉讼的功能和适用范围。环境公益诉讼的实质是通过法院的私法执行机制。法律颁布后，执法权一般由行政机关行使，但行政机关永远不可能有足够的执法资源来全面监督全国的每一个污染源。当行政机关不能执法时(包括政府不作为和政府执法不力等))，环境保护组织可以充当“行政机关不作为的消毒剂”并通过法院执行法律。因此，环境保护组织对污染企业提起的环境公益诉讼只能作为环境保护行政执法的补充，而不能代替环境保护行政执法。

《环境保护法》第五十七条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位或者个人污染环境、破坏生态的，有权向环境保护主管部门或者其他负责环境保护监督管理的部门举报。因此，在提起环境公益诉讼之前，环保组织应首先充分利用法律赋予的举报权，督促行政机关依法执法，而不是超越行政机关直接提起环境公益诉讼。

第三，要明确自己在环境公益诉讼中的地位，形成合作机制。根据民政部发布的《社会服务发展统计公报》，中国有8000个非政府环保组织。然而，并不是每个环境保护组织都需要作为深度指控，并作为原告提起环境公益诉讼。从环境公益诉讼的现有实践来看，环境保护组织在参与环境公益诉讼的过程中可以发挥三种作用:一是作为原告，直接提起环境公益诉讼，促进环境法的实施；二是为其他主体提起环境公益诉讼提供支持。支持方法包括标准化支持和起诉，以及非标准化证据、信息、技术、资金和其他支持；三是监督环境公益诉讼判决的执行。因此，环保组织应通过行业协会等组织，根据自身实际情况形成合作机制，有效整合资源，形成参与环境公益诉讼的合力。

第四，逐步推进环境公益诉讼。根据被告的不同，环境公益诉讼可以分为以行政机关为被告的环境行政公益诉讼和以企业为被告的环境民事公益诉讼；根据诉讼请求的不同，可以分为停止公益诉讼和赔偿公益诉讼。一般来说，环境行政公益诉讼和环境赔偿公益诉讼都比较困难。一方面，人民的控告自古以来就有困难；另一方面，索赔承担着证明损害范围和因果关系的巨大责任。因此，环保组织参与环境公益诉讼应从相对容易的环境民事公益诉讼开始，停止环境公益诉讼，积累一定经验后再扩大。

此外，环保组织在环境公益诉讼中应灵活运用现有法律法规，提高自身的证明能力。如向行政机关或重点排污单位申请披露相关环境信息，作为环境公益诉讼案件的证据；因客观原因无法取得证据的，向人民法院申请依职权移送；根据《水污染防治法》等法律，委托环境监测机构提供监测数据作为证据。

作者:北京大学法学院