蓝皮书41：污染场地修复环保产业新增长点

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随着我国经济转型和城市化发展，污染场地的修复已成为一个紧迫的环境问题。2012年7月，中国水网/中国固体废物网、清华大学环保产业研究院、中央水务和杭州迪达环保共同主办了第41届环境战略沙龙，并以“聚焦环境修复产业发展”为主题进行了深入探讨。会上，环境保护部污染防治司司长赵、中国环境科学研究院工程中心主任宋干武、清华大学环境保护产业研究所所长/中国水网中国固体废物网顾问总编、中国环境保护水务投资有限公司副总经理胡庆等30余位政府、专家和企业代表，就污染场地整治政策的市场发展发表了重要意见。在讨论了主要共识后，他们形成了水网的焦点:清华水产业蓝皮书系列之四十一。

“十二五”期间，地下水污染防治、污染场地治理与修复、土壤污染等项目被列为国家重点环境保护项目。今后，中国将投资346.6亿元，安排防治地下水污染的6个项目，防治土壤污染的财政资金总额将达到数千亿元，到2020年可能达到数万亿元。污染场地修复行业正在逐步兴起，并成为环保产业的新增长点。

一、污染场地修复行业现状

随着我国经济的不断发展，农药污染、污水灌溉和重金属污染等农村环境污染加剧。在工业化和城市化进程中，工业企业关闭或搬迁形成的污染场地面临再开发利用带来的环境隐患，以水土为主体的污染场地面临巨大压力。污染场地的修复已成为中国环境保护的一个重要领域。

1.中国的污染场地修复行业正处于起步阶段

目前，我国污染场地修复行业处于起步阶段，法律法规体系尚不完善，相关行业技术标准体系尚未建立。只有北京、上海、重庆、武汉、沈阳、浙江等地方政府制定了相关的行业技术标准和监督管理办法。我国的环境污染管理涉及多个部门，存在着环境整治管理界限不清、甚至交叉管理和管理缺位、管理程序不到位的现象。因此，我国污染场地修复行业的市场体系不规范，行业竞争环境不健康。许多受污染的场地无人照管或被重新开发，这有潜在的环境危害。目前，污染场地整治管理责任难以明确，土地整治管理审批程序不明确；维修与工程建设脱节、低价竞标、治理不彻底的现象时有发生；业主往往回避某个修复主体，将地下水和土壤分开修复，导致工程验收不合格，严重重复修复。

2.受污染场地的类型复杂多样

污染场地是指人类活动产生的物质超过一定浓度，污染土壤或地下水，对人体健康和环境造成或可能造成危害的场地。目前，我国发现了多种类型的污染场地，包括重金属污染物、持久性有机污染物和电子废弃物等单一污染场地，以及多种污染物共存的复杂污染场地。在一些场所，污染物浓度高、污染深，或者以非水液体的形式大量积累，成为新的污染源。根据数据，美国大约有50万个网站，欧洲有几十万个。根据中国的污染情况，专家估计中国的污染场地数量不会低于美国。这两方面的压力给污染场地修复行业的发展带来了巨大的挑战，尤其是污染场地再开发利用过程中的污染防治尤为迫切。

到目前为止，中国已经完成了许多污染场地的修复，如将北京第三化工厂、红石油漆厂和上海电厂的主厂房改造成上海世博会的展厅，为中国污染场地的修复和再开发积累了宝贵的技术和管理经验。

3.在污染场地的修复过程中，经济利益是复杂的

受污染场地的恢复和发展为社会创造了就业机会，减少了对居民健康的威胁，有利于周边地区和城市的社会经济发展和居民生活。在污染土地再利用过程中，地方政府、社区居民、企业和开发商是直接利用群体，金融机构(银行等)是直接利用群体。)、研究机构、仲裁或诉讼机构、媒体、公众、后代、生态保护组织、非政府组织等。是间接利益相关群体。

作为管理者，政府制定优惠措施吸引开发商开发和利用污染土地，国家的指导降低了污染场地开发商的投资风险。然而，对受污染场地的补救既昂贵又耗时，而且存在开发后污染物会残留的风险。开发商经常面临长期整治和短期利润之间的矛盾，也担心污染场地带来的风险。因此，有必要明确合理分配清理和补偿责任，协调政府、土地整理开发各方和居民的利益。

4.空的维修市场尚未开放，机遇和挑战并存

目前，污染场地已成为关系到我国民生的社会热点话题。国家从规划层面指导和投资污染场地的修复。经常举行各种论坛和学术会议来讨论补救理论和技术。许多环保企业已经将其业务扩展到污染场地的修复。污染场地的修复已经引起了全社会的关注，开发市场前景广阔。据估计，市场将达到1000亿元/123840/间。然而，我国污染场地修复起步较晚，类型复杂，历史遗留问题较多。另外，水土修复过程复杂，技术落后，成本高，管理机制不完善，利益关系复杂。因此，我国污染场地修复的市场机制仍处于探索阶段，产业化发展困难。

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二、污染场地环境管理问题

我国污染场地的环境管理还处于起步阶段，国外一些国家和地区已经建立了污染场地管理的综合框架和法律、法规、标准体系。相比之下，我国污染场地的管理还存在一些问题。

1.政策法规不完善，管理机制不完善

我国没有污染场地环境管理的专门法律法规，各部门职责不清，相关工作缺乏法律制度的有效支持；相关的技术标准和规范几乎都是空白的。

2004年，原国家环保总局发布了《关于做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，首次提出了污染场地环境管理的要求。通知要求工业企业搬迁后在原址进行房地产开发，并对原址进行环境监测和评估。如果有污染，应该进行处理和修复。

2011年，环境保护部制定了《污染场地环境管理暂行办法》，将适时发布；公司编制的《全国土壤环境保护规划(2011-2015年)》(征求意见稿)已作为重要内容纳入规划，但该规划正在提交国务院发布。

目前，环境保护部正在研究和起草与受污染场地有关的技术标准，包括受污染场地风险评估、处理和恢复的技术准则；污染场地现场工作的职业健康和安全指南；污染场地的环境风险评估和修复行业的准入条件。

环境保护部会同工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部等有关部门，研究起草了《关于保障工业企业场地再开发利用环境管理安全的通知》，要求各级地方政府、建设、城乡规划等部门充分考虑污染场地的环境风险，合理规划用地，严格审批用地。建立多部门联合监管机制刻不容缓。

2.基础非常不清楚

污染场地一般以点状分布，污染场地的调查和识别方法与土壤污染调查有本质区别。目前，只有北京、重庆等少数城市调查了拟搬迁或拟搬迁工业企业场地的污染状况。掌握某种情况。大多数城市对污染场地的范围、污染程度和环境风险仍缺乏了解。

3.污染防治意识薄弱

中国大部分地区尚未充分认识到污染场地的潜在环境危害。中国只有十几个省(区、市)的部分城市开展了污染场地再利用的污染防治工作。工业企业搬迁后，通常会在没有环境风险评估、补救或简单处理的情况下使用其原始场地。

4.很难确定治理和修复的责任

由于随着国家经济体制改革和网站用户的变化，企业产权发生了很大变化，很难确定历史污染者和未来开发商的责任。如果修复后的场地被确认仍然存在污染，或者污染判定标准变得更加严格，那么界定责任将更加困难。因此，中国很难按照“谁污染，谁治理”的原则来确定场地污染责任。

5.缺乏修复受污染场地的资金和技术

污染场地的修复成本很高，有些高达数亿元。在中国，没有专门的恢复和治理基金计划，如美国超级基金和布朗土地恢复基金。到目前为止，国内的开挖和填埋只考虑了开挖、运输和填埋的成本，没有考虑昂贵的后续监测成本，如污染跟踪和后续环境风险监测。

目前，大部分污染场地采用异位处理，即通过水泥坑或垃圾填埋场对污染土壤进行挖掘和处理，这往往不能从根本上解决污染问题。但是，地下水具有隐蔽性和复杂性，污染后很难治理和修复，修复技术也很复杂，很难有“一刀切”的理论、技术和方法。总之，中国仍然缺乏经济上和技术上可行的成熟的修复技术和设备；相关的管理、技术和科研人才也非常匮乏。

三.污染场地修复行业展望

与国外几十年的发展相比，中国的污染场地修复行业仍处于市场培育阶段。然而，随着各种环境污染的压力越来越大，污染场地的修复已经成为环境保护和治理的重要组成部分。

1.污染场地的修复应纳入国家规划水平

在国家环境保护“十二五”规划中，地下水和土壤污染的修复被列为“十二五”期间需要有效解决的突出环境问题之一。《规划》指出，应在地下水污染突出的地区开展试点，重点加强华北地区地下水污染的防治；促进重点地区污染场地和土壤的修复。重点关注大中城市周边典型污染场地和污染农田、重污染工矿企业、集中污染控制设施、重金属污染防治重点区域、周边饮用水源、垃圾贮存场等。开展污染场地、土壤污染控制和修复试点示范。对于历史遗址的土壤污染等责任主体的流失，有必要加大整治投入。地下水污染防治、污染控制和污染场地及土壤修复已被列为“十二五”期间的重点环保项目之一。

《全国地下水污染防治规划(2011-2020)》将掌握地下水污染状况，全面启动地下水污染修复试点，逐步整治影响地下水环境安全的土壤，科学实施地下水修复作为规划目标。强调要有计划地进行地下水污染修复，修复典型的地下水污染场地。借鉴国外地下水污染修复技术经验，在工业危险废物贮存、填埋、采矿和石油化工生产(包括勘探、开发、加工、储存、运输和销售)等地下水污染问题突出的地区筛选典型污染场地，积极开展地下水污染修复试点工作。

加强对影响地下水环境安全的污染场地的综合整治。在开发利用污染企业场地和其他可能污染地下水的场地时，必须明确整治和处理的责任主体和技术要求。按照“谁污染，谁治理”的原则，被污染的土壤或地下水由污染单位和个人进行修复和治理。

地下水污染修复示范工程主要针对我国典型场地日益严重的地下水污染和相应的修复技术薄弱。选择典型工业固体废物贮存场、填埋场、矿区、石化生产场(包括勘探、开发、加工、贮存、运输和销售)开展地下水污染修复示范工程，恢复示范区地下水利用功能，为全国地下水污染修复工作积累经验。

节能环保产业发展“十二五”规划将水生态修复技术和设备、危险废物和土壤污染控制列为环保产业重点发展领域和关键发展技术。

国家环境保护“十二五”科技发展规划指出，在环境科技发展的重点领域和主要任务中，强调“十二五”期间要开展典型污染场地地下水污染修复技术试点研究，积极推进土壤污染防治与修复技术专项研究。初步建立了适合中国国情的有机质、重金属等污染土壤修复实用技术体系，形成了一批解决不同地区农村土壤环境问题的成套技术，促进了土壤环境质量的逐步改善，保障了农产品质量和人体健康。

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2.污染场地的修复具有广阔的市场前景

数据显示，在环境产业发达的国家，土壤修复产业在整个环保产业市场中的比重往往高达30%-50%，在环保投资中占有重要地位。根据相关研究报告，美国在20世纪90年代投资约1000亿美元用于污染土壤的修复。到目前为止，美国环境保护局的地图上仍有50万块需要处理的土地。根据国际环境商业的预测，到2015年，美国的环保产值将达到3600亿美元。金融危机后，环境修复产业在美国环保产业产值中的比重下降到20%。到2015年，以土壤和地下水恢复为重点的美国环境恢复产业的产值预计将达到700亿美元左右。在日本，调查显示有32万个土壤和地下水被重金属或挥发性有机化合物污染，所有这些都需要大约1600亿美元来修复。在欧洲，2007年，EU-27个国家的土壤保护和恢复、地下水和地表水处理的环境保护支出分别占公共和工业环境保护投资的8%和6%。

随着我国经济和社会的发展，场地污染的形势尤为严峻。农村地区的化学和农药污染、污水灌溉和固体废物堆积摧毁了大量农田。目前，中国20%的耕地受到重金属和有机物的污染；在城市中，城市中大多数传统场所的土壤都有不同程度的重金属污染。从2001年到2008年，超过10万家企业被关闭和搬迁。石油、化工、煤炭、钢铁等行业形成的各种污染场地以及垃圾填埋场、农场和屠宰场的再利用，迫切需要修复，修复市场前景广阔。

目前，中国缺乏土壤修复地块的准确数据，因此很难估计中国土壤修复市场的确切规模。如果2015年中国土壤修复产值仅为美国的十分之一，中国土壤修复市场规模将达到400亿元人民币。

3.大量资金投入到污染场地修复领域

今后，中国将安排6个项目，总投资346.6亿元，防治地下水污染；重金属污染治理投资595亿元，土壤污染治理财政资金总额将达到数千亿元。

根据《全国地下水污染防治规划(2011-2020年)》，地下水污染修复优化示范工程投资3.8亿元，重点示范工程投资10.5亿元。

《国家环境保护科学技术发展第十二个五年规划》指出，环境科学技术规划投资在水污染防治领域为50亿元，在土壤污染防治领域为20亿元。

据业内人士估计，修复一个被污染的场地需要上亿的资金，而中国的场地修复资金一般可以达到5600亿元。据估计，到2020年，整个土壤修复市场可能达到万亿，与场地修复相关的第三方环境检测市场规模预计将达到50亿至100亿元。污染场地处理行业的帷幕正在拉开，市场前景广阔。

4.污染场地的修复技术市场已经得到了极大的改善

近年来，随着我国化工、采矿和冶金领域污染场地、石油污染场地、农药场地和电子废弃物场地修复工程的深入，土壤和地下水污染修复技术中积累了一些相关的修复技术，但经济实用的修复技术有限，大多是基于国外的相关经验，有些场地的修复是由国内相关机构和国外环保公司及科研机构共同完成的。但是，在科研机构和修复企业的共同努力下，相当数量的修复技术和设备正在研发之中，积极与发达国家开展修复行业的技术合作，将有效推动我国污染场地修复技术的进步和市场的完善。

5.企业推动和促进了环境修复的快速发展

根据数据，中国有100多家企业从事污染场地的修复工作。北京建工环境、中中环保、杭州迪达、华能德美、新地迪、永清史圣环保、铁人生态、威利、桑德环境、东江环保等企业成功进入环境修复领域，业务范围涵盖污染场地调查、风险评估、修复施工等。此外，中国环境保护水和北京水也在谈判收购，从而进入环境恢复领域。

同时，污染场地的修复也吸引了专注于场地修复咨询业务的外资企业，如erm中国、acom和esd。在商业监测机构领域，从事土壤测试的机构包括sgs通用标准、澳大利亚、cti中国调查、Penny等。其中国调查已在创业板上市，小马佩妮也计划上市。

除了企业，一些参与环境保护的科研机构也是土壤修复业务的主力军。这些国家机构包括中国科学院地理科学与资源研究所、清华大学环境研究所、中国科学院南京土壤科学研究所和各种环境科学研究所，它们在承担政府项目方面具有一定的优势。

四.污染场地修复和管理的主要方向

为了做好污染场地的治理和恢复工作，近期要加强几个方面的工作:

1.集中精神。重点做好工业企业停产搬迁原址作为城市建设用地(即非耕地和其他农用地)的再开发利用污染防治工作。

2.先试试。鼓励地方和行业先行一步，积累实践经验，为国家制定相关法律法规。鼓励北京、江苏、重庆等地制定地方政策、法规和标准。支持环境保护部固体废物管理中心牵头，与中国科学院、中国环境科学研究院、清华大学等权威机构合作，开展员工培训和员工技术水平评估，探索污染场地、处理和修复行业环境风险评估的市场准入机制。

3.完善机制。建立环境保护、土地、建设规划等部门的联合监管机制。

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V.发展污染场地修复产业的建议

1.加强工作部署

环境保护部会同工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部等部门，尽快联合下发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，部署相关工作。

2.组织污染场地的调查

污染调查是污染防治的前提和基础，做好我国的水土污染调查是十分必要的。鉴于我国地下水污染物来源复杂，有机污染日益突出，整体污染状况不清，地下水污染状况调查应从区域和重点区域进行。到2015年底，我们将完成中国地下水污染的调查和评估，基本掌握中国地下水污染状况，深入分析地下水污染的原因和发展趋势。

围绕化工、金属冶炼、农药、电镀及危险化学品生产、储存和使用等关停和搬迁企业，组织开展场地污染环境风险评估，开展污染场地调查，建立污染场地数据库和环境管理信息系统，建立与建设、城乡规划等部门的信息共享机制。

根据调查情况，制定相应的资质策略。根据污染场地的动态变化特点，我国应建立动态申报制度和完善的污染场地申报制度。

3.有效防止场地污染

加强新(改)建项目污染场地的预防要求。在环境影响评价阶段，应调查建设用地的土壤和地下水污染情况，进行环境风险评价，并提出场地污染防治措施；建设项目竣工环保验收时，应对现场污染防治措施进行验收。企业享有的土地使用权发生变更时，企业应当对土壤和地下水状况进行检测，对造成的污染应当依法进行治理和修复。

4.完善政策法规，制定行业标准

制定和完善污染场地环境管理政策法规，明确污染场地整治责任，建立污染场地风险评估、整治和整治体系以及环境监测和污染责任追究体系；建立基于环境风险控制的标准和标准体系。

5.加强技术研发和示范项目建设

对于典型的污染场地，如挥发性有机污染物、持久性有机污染物、农药、重金属等。开展污染场地风险评估和修复技术研发；结合全国铬渣污染综合治理、持久性有机污染物和重金属污染防治，开展污染场地修复示范工程。通过科技攻关，充分借鉴发达国家的实践经验，探索符合我国实际情况的经济高效的地下水污染控制与修复技术，并进行系统集成。

借助我国现有的先进工业设备和技术力量，加强成套科研创新、水土修复设备制造的标准化、自动化和电子化、部分危险废物的无害化处理、废物的减量化和资源化利用，尽快缩短与国际先进水平的差距。

建立修复技术的市场机制，通过环境修复市场化，建立相关技术研发的激励和创新机制；结合我国修复工程的实际情况，因地制宜，整合吸收国外先进技术和设备，有针对性地解决技术问题。通过项目示范，加强技术交流和科研成果的示范推广，促进环境修复技术市场的发展。要加大政府科技专项投入，提高水土保持资金的管理水平和效率。

6.首先尝试建立一个行业基准

通过优秀的案例推荐和成功的技术推广，鼓励国内有影响力的环保企业联合发布过渡性行业标准，规范和引导环境修复业务的发展，为市场开发和国家相关政策的制定积累实践经验。

7.明确责任主体

我国的污染场地存在着许多历史遗留问题，因此不可能严格遵循“谁污染，谁治理”的原则，在污染者无法确定的情况下，国家和地方政府应作为责任主体。根据污染场地的历史成因和实际情况，具体确定不同的分担比例。

8.建立市场体系，加强市场监管

加强政府引导，建立环境整治市场体系，建立环境整治经济产业链，规范整治产品生产配送、技术开发、工程设计建设、咨询服务、资源综合利用和自然生态保护等一系列生产经营活动。

严格控制市场准入，规范市场竞争。做好环境质量调查与评价、风险评估、风险控制、项目管理、修复技术评估与测试、现场修复验收和现场修复资金市场运作的监管工作。

9.探索商业模式和金融机制

目前，中国环境修复主要有两种模式。一是招标方式，一般分为两个标准:现场调查和风险评估以及工程补救。在现场调查和风险评估阶段后，增加了大型复杂污染场地修复的技术中试和方案编制阶段；另一种是“修复+开发”模式，即修复企业和开发商共同承包污染场地的修复和开发。在此基础上，积极探索类似水厂的bot和bt模式。

加大环境修复资金投入，建立多元化环境修复投融资机制。公共环境保护基础设施、跨区域可持续发展问题的解决、主要河流和流域的资源和环境保护、生态脆弱地区的保护和可持续发展的历史债务等。政府直接实现财政投入，推动环境恢复的需求。鼓励企业和民间投资，吸引社会资本参与，对民间资本和社会资本给予配套资金补贴、贴息补贴、减免相应税费等优惠待遇，鼓励全社会为环境恢复做出贡献。

通过一系列以市场为导向的经济和金融手段，如环境税、清理补贴、贷款、抵押贷款和市场许可证，解决环境恢复资金问题。进一步完善排污费制度，增加排污费征收或增加污染税，探索建立排污者付费、土地开发受益者出资的筹资机制，有效调动企业污染治理的积极性。建立“谁污染、谁治理”、“谁受益、谁分享”、“谁拥有、谁覆盖底层”的环境效益补偿机制或基金制度。

此外，国家应促进绿色信贷，鼓励低回报和中等回报的预期资本流入，如社会保障基金；尝试引入污染场地与正常地价的差额作为修复成本的模式，或降低污染土地修复企业的税收；在合理成本核算的基础上，允许将土壤修复纳入土地开发成本；借鉴美国“超级基金”模式，实现税收代扣，通过超级基金以多种方式解决土壤修复的资金来源。

10.提高维修企业的综合能力

企业要发展成为具有自主研发能力的大中型维修企业，从技术、资金、管理、人才等多方面不断提高，形成现场勘察、风险评估、维修设计、维修工程、规划开发、形成规模效应的产业链。