中国上百亿治“蓝藻”打水漂

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十几年的治理，几十亿甚至几十亿的投资，但是为什么就像十年的治淮一样，收效甚微？许多研究认为，如果不改变污染控制系统，花更多的钱可能是徒劳的——从这两所学院的学者到世界银行，他们都在寻找中国污水处理的解决方案。 蓝细菌又来了 十几年的治理，几十亿甚至几十亿的投资，但是为什么就像十年的治淮一样，收效甚微？ 7月，在安徽巢湖和云南滇池，令人震惊的蓝藻再次出现。 许多研究认为，如果不改变污染控制系统，花更多的钱可能是徒劳的——从这两所学院的学者到世界银行，他们都在寻找中国污水处理的解决方案。 蓝藻再次卷土重来。 7月，蓝藻在巢湖西半湖大面积聚集。根据气象卫星的最新遥感图像，三个大型蓝藻聚集在大约33平方公里的区域。 最近，蓝藻在滇池聚集。"蓝细菌是滇池水仍然被污染的标志和暗示."绿色昆明环保组织负责人梅念树告诉记者，他们计划每月组织市民观察和参观进入云南的河流，以监督滇池环境。 滇池生态研究所的工作人员何峰从过去判断，7月份发生了大规模的蓝藻爆发。受水质、风向和湖水流量的影响，蓝藻主要集中在滇池北部水域。 截至2006年，历时14年的滇池治理工程耗资45.5亿元。“十一五”期间，国家将投资92亿元治理滇池，已完成投资29.7亿元。经过几年的努力，滇池治理取得了初步成效，但效果并不理想。 这种困境不再是一个孤立的现象，淮河十年治理不力及其新的负面社会影响就说明了这一点。 中国环境保护部2009年6月4日发布的《2008年中国环境状况公报》显示，地表水污染依然严重。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大水系中，近一半受到严重污染，特别是淮河、海河、松花江、辽河、长江中下游和珠江三角洲等工业发达地区。这条河市区的污染很明显。河水比河水重，北方比南方重。 营养状况监测的26个湖泊(水库)中，46.2%处于富营养化状态，富营养化问题突出。 “地下资源”——地下水的污染也在扩大，大部分浅层地下水已经被污染，这在大城市周围非常严重。地下水污染呈现出从点到面、从东到西、从城市到农村、从局部到区域扩散的演变趋势，而污染物组分则由无机向有机发展。“国家投入了大量资金，但仍未抓住关键。”中国地质大学沈教授认为，系统问题是水污染控制的瓶颈，只有切实抓好系统问题，才能取得成效。 一位不愿透露姓名的学者认为，在中国保护环境资源和防止环境污染的现实中，“权力部门化、部门利益和个人利益”是典型的表现。 在中国，每个部门负责水资源的某一方面。例如，水利部主要负责水的调度，环境保护部主要负责水污染控制，农业部主要负责水生生物的保护，林业局主要负责湿地资源的保护。这导致了利益冲突、管理漏洞和责任不清，因此被称为“九龙治水”。“这个国家太大了。国内各部和委员会必须共同努力，相互协调。也许不是每个人都能做到。此外，在把握它时，还必须实用合理。不要提及那些无法明确完成的指标。”南京大学地球科学系博士生导师、中国科学院院士薛玉群认为，水资源作为一个整体自然生态系统，是相互联系、相互依存的。如果人为分割，整个链条将会断裂。 滇池污染控制的根本原因 “要在滇池污染控制方面取得重大突破，我们只能从制度问题入手。”滇池管理综合执法局的一名官员曾向媒体承认，尽快理清职能部门之间的关系是一项紧迫的任务。 2004年，为了提高治理效率，避免多重执法，滇池管理局成立了综合执法局。滇池管理局是治理污染的“龙头”，但却没有实施综合治理的应有权力。有70多条河流流入滇池。记者在云南省旅游局网站上发现，只有35条入湖河流在云南省旅游局监管之下。 “我们对入湖河流的执法管理属于末端执法，大量源头违法行为无法及时查处。”一位不愿透露姓名的云南省政府官员告诉《南方周末》记者。 滇池管理局综合执法总队办公室主任吴朝阳告诉《南方周末》记者，他们正在研究落实“创新执法理念”，试图从预监管、企业培训和签订协议入手，摆脱执法困境。 水面300平方公里，湖岸线163公里，综合执法局执法队伍只有40人，云南省综合执法范围相当有限。很难从源头上调查和处理大量非法行为，而且有一份空执法档案。 “滇池管理局最初的定位是希望成为一个整合与滇池问题有关的所有部门的主要职能的机构，以发挥综合管理作用。”云南大学生命科学学院副院长段长群认为，目前云南省行政管理局的角色并不十分顺畅，其职能和授权也是不对称的。因为和其他市局是同一个级别，没有形成适度的关系，所以不能协调各个部门。 显然，“一龙带头，各部门配合，全民参与”的系统设计存在缺陷。“我国所有湖泊、河流和海洋的水环境管理在制度建设上存在严重缺陷。良好的制度建设和强有力的管理部门无疑是湖泊良好治理的最重要的支持条件之一。”同时，“滇池流域面源污染调查及系统研究项目示范”项目首席专家段长群对《南方周末》记者表示。 由云南大学和浙江大学共同参与的调查小组发布的咨询报告指出，在滇池环境保护工作中，滇池流域相关行政管理部门的作用是双重的:一方面，它们是行政管理的主体；另一方面，它们是滇池环境保护管理的对象。调查组发现，行政职能部门在保护滇池的同时存在着保护部门利益的现象。当一些部门的利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，他们有时会从维护自身利益的角度出发，从而规避法律规定的义务，推卸责任。 “各司其职，各司其职”是当前多头水管理系统的典型产品。水利部门的一位干部说，在中国北方一个严重缺水的城市，城建部门每年收取大约2000万元的水资源费，但大部分资金都花在了城市建设上，而不是水利上。 “缺乏统一的协调，资源的使用是分散的，每个人都从事一套工作。因此，统一治理非常困难。”国家环境监测中心研究员魏院士曾向媒体表示，“九龙治水”存在很多漏洞，责任不够明确。 把340亿扔进排水沟 与滇池污染治理的难度类似，广州市河流污染已有10年，投资约17.4亿元，共整治河流69条，但城市河流水质没有得到根本改善。 2008年底，广州市市长张广宁在关于加快污水处理和河道整治的会议上表示，全市要加大治水力度，确保2010年6月底前全市水环境质量得到根本改善。2010年7月，所有地区的地区秘书都被邀请选择一条河流在其管辖范围内游泳。 今年，广州将投资340亿元完成中心城市广州主要河流的整治。随着亚运会的临近，广州市政府治理河流的承诺越来越受到公众的关注。 人们充满期待:在炎热的天气里，河水不会继续发臭，有些人甚至期待生命——比如鱼——出现在河里。 然而，一些学者和广州市民也充满了疑虑。水控制和污染控制从来没有技术障碍。这是一个行政问题，是相关政策纳入各级行政系统后的现实应对问题，是政府内部的协调与合作问题。 如何防止“龙争虎斗”？去年年初，广州市成立了广州市水务局，这是广州市治水机制发展的一个里程碑。 广州市水务局将整合水利、供水和排水三大产业，同时整合城乡防洪、供水、排水和污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水五大功能。改革的目的也很明确:“我希望通过制度创新解决治水问题。”广州市的治水模式已经实现了“多部门治水”向“一个部门牵头，多个部门配合”的转变。 这也是魏院士认可的做法，即由水利局负责供水、排水、水处理和生态环境保护。这可以优化资源配置，降低九龙区的水质管制难度。 然而，在过去的六个月里，自从水务局整治污染，只有两个在广州的123条河流已得到整治。 污染控制计划能否按计划实现，将考验该系统能否突破管理困境。 世界银行的建议 今年年初，世界银行在北京发布了《解决中国水资源短缺:关于水资源管理若干问题的建议》报告。 该报告的主要作者之一、世界银行高级环境专家谢建说:“中国有许多经济上可行的技术方案，可以用来提高水资源的利用效率，减少水污染，促进水资源问题的解决。但是，由于中国的水管理系统薄弱，这些方案的采用和实施受到限制。” 报告建议，根据世界其他国家的经验，中国应改善各级政府的体制安排，采取各种经济和行政手段，支持这些技术方案的更广泛实施。改革国家一级的政府机构，以实施更加综合、协调和有效的水资源管理。 世界银行的建议中提出了许多选择。 首先，成立了国家水资源委员会，作为领导和协调国家水相关事务的最高政府机构。该委员会应由总理或副总理领导，其成员包括目前参与水资源管理的各中央部门的负责人。其主要职责是指导国家水战略和政策的制定，审查和批准水资源开发、分配和利用的长期计划，并协调所有与水有关的部门，以避免各部门发布的政策不一致甚至相互冲突。该委员会是一个负责制定水政策的高级机构，与新成立的由总理领导的国家能源委员会非常相似。 第二，目前由不同部门(即水利部、环境保护部、农业部、城乡建设部、国土资源部等)负责的与水有关的主要职能。)将合并为一个大部门，对水量和水质、地表水和地下水、水资源保护和利用以及水环境保护实行统一管理。 院士们联合呼吁改善水控制法律 "有效的水处理系统必须以健全的法律为基础."《中国水危机》一书的作者马军说，中国水资源管理法律框架的有效性并不令人满意，全国水污染日益严重就是证明。 与他同行的还有关注地下水污染问题的院士:袁道贤、薛玉群、傅嘉默、、王、林。他们共同呼吁中国西南地区日益严重的地下水污染，这并没有引起当地政府的注意。他们认为，现阶段法律体系还存在不完善的问题，现有法律框架的覆盖面仍然有限。例如，如何避免农田中的化肥和农药对地下河流的污染是一个法律没有明确规定的问题；根据世界银行的报告，中国的水污染防治法要求国家建立和完善水环境生态保护的补偿机制，但国家没有这方面的法律法规；中国没有颁布任何关于水权及其交易的专门法律或法规。 目前，我国水资源管理法律存在的主要缺陷和需要改进的地方包括: 缺乏相关机制和程序。现行法律法规通常注重各种原则，但缺乏保障执法所需的各种机制和程序，如对违法行为的监督、监测、报告、评估和惩罚。 法律规定不明确，甚至相互矛盾。有些法律不明确。例如，水法没有明确界定地方政府和流域管理机构的权力。法律规定的模糊性导致了真正的权力空，这削弱了法律制度的有效性。 世界银行的报告建议流域管理委员会应该得到加强和重组。应在《水法》和其他法律法规中增加具体条款，以界定这些流域管理委员会的法律地位、权力和责任。 中国现有的七个流域管理机构是水利部的下属单位，其中六个流域委员会不是真正的“委员会”，它们没有足够的权力或地方政府代表，因此应该重组。在短期内，作为代表中央政府的机构，流域管理机构可以考虑吸收环境保护部的代表。从长远来看，这些机构应独立于水利部，并直接向国务院负责。其领导层应包括中央政府和相关省市政府的代表，以确保整个流域的水资源管理责任是适当和合理的。