流域治理试水:谁为中国水污染负责?

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我国现行的流域管理体制以水利防洪为核心，其主要功能是水量调节，而水质控制和水资源供需分配则由行政区域主导。当流域出现大规模水污染时，现有的流域管理系统无法在第一时间做出快速反应并采取相应措施，从而影响到其他城市。

从几公里的高度俯瞰空，各种大小的河流在中国大地上奔腾而过，蜿蜒曲折。

随着经济的快速发展，这些河流受到的污染越来越严重。近年来，松花江污染、太湖蓝藻等大规模流域环境冲突不断出现。

这些问题的爆发不仅引起了当时当地民众对饮用水安全的恐慌，也促使环保界对水资源管理模式进行了反思——是沿用以往的行政区域治理模式更有效，还是采用流域综合治理模式更有效？

在湖南等地，流域综合管理的尝试已经开始。

在首创集团等环保企业眼中，逐渐起步的流域综合治理“大蛋糕”，显然比单个城市污水处理项目的“点心”更美味。

流域管理

2008年4月，环境保护部政策法规司司长杨朝飞指出，“中国的地表水受到中度污染。”在国家环境监测网监测的744个地表水监测断面中，ⅰ-ⅲ、ⅳ、ⅴ类和劣ⅴ类水质断面分别占40%、32%和28%。”

严重的数字提醒人们水污染已经达到了非常严重的程度。

同时，水污染表现出区域扩散的特征。对于某个城市来说，流域内其他城市的污水排放与它有着密切的关系。

然而，我国现行的流域管理体制以水利防洪为核心，其主要功能是水量调节，而水质控制和水资源供需分配则由行政区域主导。当流域出现大规模水污染时，现有的流域管理系统无法在第一时间做出快速反应并采取相应措施，从而影响到其他城市。

一个典型的例子是2005年11月发生在吉林省松花江流域的水污染，最终受影响的城市名单还包括哈尔滨和黑龙江省的其他城市。

清华大学水政策研究中心主任符涛认为，水污染事件通常发生在一个地区，因此需要在一个地区而不是一个城市系统地解决。因此，以一定区域为对象，单一城市管理的规划、工程和治理模式应运而生。下一步，环境投融资、跨区域运营服务和监管体系，也是区域性的单位，将不可避免地成为主流。

随着流域综合治理逐渐成为未来水产业的发展方向，国家将很快对流域进行立法。

在今年11月举行的第三届中国水峰会论坛上，水利部水资源司司长高尔坤透露，“流域法正处于探索阶段，近期将准备出台基于太湖的流域立法。”

另一方面，流域污染的现实也催生了巨大的污水处理市场。

根据国家“十一五”重点流域水污染防治规划，到2010年，南水北调东线、三峡库区及上游受影响地区、太湖流域和滇池流域的城市污水处理率将达到80%；淮河流域和巢湖流域达到75%；海河流域、辽河流域和松花江流域达到70%；黄河流域、珠江流域和长江中游达到60%以上。

2006年，中国城市污水平均处理率仅为56%,这意味着空室的污水处理率仍有巨大增长，也意味着巨大的污水处理能力——仅上述重点流域新增的城市污水处理规模就接近3000万吨/日。

测试水

单个污水处理厂与重点流域综合治理项目之间的差距是什么？这个账户不难计算。

单个污水处理厂的日污水处理能力一般约为10万吨，而一个重点流域处理项目的日污水处理能力约为几百万吨。

对于习惯于按城市和市区划分业务范围的中国水务企业来说，这种诱惑不小。一旦与流域所在的地方政府达成合作协议，整个流域的污水处理业务就可以纳入其中。

在试图治理长江流域的企业中，首创资本不是最早的，但却是迄今为止最大的。

就在上个月，首创股份总经理潘文堂介绍了湖南区域污水处理工程的新进展。目前，已有4个地级市和9个县级市签约，第一批将在未来两年内完成全部投资和运营工作

这个庞大的综合项目始于一年前。

2007年12月，首创股份与湖南省签署战略合作协议，将于2010年前以bot和tot的形式建设湖南省“三年覆盖计划”下的城市污水处理厂，并达到国家相关规定的排放标准。

根据协议，首都将投资50亿元，而湖南省政府将负责投资100亿元的管道网络。据初步估算，该流域综合治理工程总体污水处理规模约为300万吨/日，拟建设104个污水处理项目。

此次合作首次尝试了“统一规划、整体投资、分步建设、流域管理”的运作模式。

根据规划，先锋将首先启动湘江流域污水处理设施建设，建立湘江流域上下游水环境管理机制，包括建立水质标准管理、水环境安全保障和预警机制、跨行政区污染事故应急协调处理机制。

事实上，桑德集团在成立之前就已经尝试过了。

2007年7月，桑德集团以bot方式投资了长安区污水处理厂和户县污水处理厂两个项目。这两个项目的奠基也是渭河流域水污染防治领导小组扩大会议的重要议题之一。

还有一个由清华同方和北美环境有限公司组成的财团

松花江水污染发生后，联合体通过与黑龙江省政府签订的协议获得了参与松花江流域治理的资格，并投资7亿元建设和运营哈尔滨太平污水处理厂和佳木斯东区污水处理厂。

另一方面，中国水利投资公司总经理刘认为，应加强区域水资源管理，统筹城乡用水发展。建立区域水务管理，必须培育区域水务集团公司，区域水务管理不仅是污水处理，也是从水源到供水的一系列工作。

中国水务正在探索从水源—配水—控水—供水的水管理模式，并已在江苏宜兴和山东荣成开展了实际工作刘对说道。

协调机制

符涛认为，建立流域间协调机制是建立流域综合管理进程中至关重要的核心环节。

流域管理是一个复杂的系统，涉及多个部门、省市和多个利益相关者。国际流域管理的成功经验表明，无论其机构设置如何不同，都需要城市和不同利益相关者之间的协调机制，尤其是对于缺水和生存压力大的流域。

根据不同的流域，这种协调机制体现在国家、城市和行业之间。

“流域协调机制是水资源集约利用和共同维护生活环境的手段。在协调机制中，成功的关键是实现地方和不同利益主体民主参与协商的机制。同时，流域协调机制必须明确国家、流域和地方的责任，合理分工。”符涛说。

然而，地方责任的模糊性已成为当前流域综合治理的风险。

在市政体制下，城市水务行业以单一的污水处理厂和水务公司为主流市场项目单位，市场主体通过单一项目的市场竞争获得发展，特许经营协议规定了企业与政府的关系。然而，在以水资源为主导的流域体系下，城市水务行业以流域为单位获得整体服务市场，运营机构或企业需要通过中央、省级或流域机构的法律法规赋予其合法运营权。

谁负责市场主体的选择？法律表述仍不清楚。

符涛认为，“2月28日通过的新修订的水污染防治法将水污染责任推给了县级以上政府。”县级以上政府是责任主体，但这一责任主体如何在省、市、县三级部门之间划分责任，还没有得到明确的论证，导致三级政府之间存在一些责任的推卸。”

在流域管理方面已经尝试了一年的股本在这一点上有着最深刻的经验。

首创股份副总经理郭鹏表示:“在全国、流域和行政区域三个水资源管理层次中，流域管理作为一个非常重要的管理层次，还没有充分发挥其作用。现有流域管理机构对流域水资源管理的支持能力较弱，缺乏有效的行政、法律、经济和科学手段来实施有效的协调、控制、监督和管理。”因此，符涛建议国务院直接设立流域管理机构或重点流域临时流域管理机构，逐步建立和完善流域管理协调机制。流域机构将成为流域水资源管理和污染控制的第一责任机构，并有权监督、协调和检查各级地方政府在水资源和水环境领域的工作。