加强制度建设 全面提升环境监管能力

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党的十七大提出了生态文明建设，这就要求我们进一步加强生态建设和环境保护的制度建设，使我们的工作更好地走向规范化、标准化和法制化。

加强制度建设是推进历史转型的需要

环境保护的历史性转变之一，就是“从以行政手段为主转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，自觉遵循经济和自然规律，提高环境保护工作水平。”面对环境保护的新形势和生态建设的新任务，我们应该更多地运用法律、政策和经济手段，通过建立制度平台，真正形成一套长效机制。

几年前或更长一段时间内，我们工作的一个重要方面是解决环境污染的历史债务，尽快遏制生态环境恶化，解决突出的环境污染问题，消除严重非法排污造成的环境事故。2004年至2007年，浙江省开展了“811”环境污染整治行动，重点是偿还环境污染的历史债务，解决突出的环境问题。在这些过程中，我们主要依靠和发挥自身优势，通过党委领导、政府负责、部门合作、社会参与的环保工作机制，集中力量开展污染整治行动。虽然我们在此期间也出台了一系列的政策和制度，提升和保障了环境监管的水平，但总的来说，我们主要依靠一些不同的工作载体来完成有阶段性目标的任务。在未来很长一段时间内，这种工作方式仍将是环保工作的重点。然而，随着生态文明理念在全社会的逐步确立，随着环境保护真正成为优化经济增长的重要手段，随着环境管理从注重污染防治向日常监管转变，社会各方参与环境保护工作的积极性不断提高，对环境保护工作制度化、规范化和法治化的要求也变得迫切。

根据不同责任主体的特点创建一个系统

环境保护有三个层次的责任:第一，环境治理的主要责任是企业和所有排污单位。第二，负责环境管理的主体是政府。第三，负责环境监督的主体是社会的所有成员。

目前，主要是解决企业环境成本和效益的外部性。企业作为治理的主体，缺乏控制污染的内在动力。主要原因是他们的环境成本可以外化，他们可以通过窃取和泄漏排放来逃避治理责任，从而使整个社会能够承担环境成本。因此，通过制度安排，环境成本应该转化为企业内部成本，从而鼓励企业谨慎控制污染，降低成本。同时，当治理成本被投入时，环境利益被公众所享受，企业缺乏内在动力。要解决这个问题，首先要制定一套完整的经济政策，形成经济激励和约束机制。首先，污水处理是有成本的；其次，污染控制应该是有效的。在政策、机制和制度方面，鼓励企业控制污染，建立生态(环境)补偿机制。目前，制度建设的一个重要内容就是尽快建立

建立完善的排污权交易机制是企业环境成本内部化的重要手段。嘉兴在这方面进行了积极的探索和实践。排放交易是一个新事物，没有现成的例子可以效仿。它应以“试行”为基础，在“试行”的过程中逐步完善，使企业能够建立社会责任制度，鼓励企业主动承担环境保护的社会责任。

对于管理主体来说，政府作为公共管理和公共服务的承担者，有责任和义务制定一套完整的环境管理体系。这套管理体系包括管理对象的各种规范和管理者自身的考核体系。从法律法规角度看，环境监理、环境审批、环境处罚等程序和细则。应该尽可能地澄清，以便有法可依和依法行政。同时，要建立政府及其行政部门的评价体系，将环境保护纳入党政领导干部的绩效评价。近年来，浙江省各级政府绩效评估进行了较多的制度性探索。省里每年都发布生态省的考核目标任务书，市县(市、区)也有相应的目标任务书。下一步，要不断完善评价指标体系，将评价结果与党政领导干部政绩挂钩，并将其纳入党政领导干部绩效评价体系。

对于监督主体而言，人的生命、健康和安全权利是基本人权；环境保护关系到人民的生命、健康和安全，这是每个人都关心并愿意参与的。监督环境保护工作是他们的权利，也是维护自身利益的需要，并具有内在的积极性。我们应该想方设法调动社会所有成员的积极性，形成强大的监督力量。特别是现阶段，各类违法排污事件频繁发生，环保部门的环境监管任务十分繁重；我国的监督力量薄弱，监督手段相对落后，必须依靠社会力量，充分调动监督主体的积极性。通过社会所有成员的参与和监督，他们可以更好地理解、合作和推进我们的工作。监督形式的多样化；在监督内容上，不仅要监督企业的违法排污行为，还要以人为本，监督政府依法保护环境。

加强标准规划政策法规的研究和制定

建立环境保护长效机制，要抓好标准、规划、政策、法规等基础工作，并将其作为环保部门工作创新的重要内容，作为体制机制创新的重点，有计划、稳步推进，最终形成一个完整的体系。

首先是标准问题。环境标准是环境管理的基础和标准。加强环境标准的制定，对于促进环境管理的科学化、规范化、标准化，提高环境监督管理水平，促进企业科技进步具有重要作用。根据我国的环境特点、产业特点和环境保护工作的需要，制定符合现阶段经济社会发展实际的环境质量、污染物排放和环境准入标准。有必要对相关环境标准进行总体规划，明确目标、任务、方法和保障措施。组织科研单位、高等院校、企事业单位参与标准的起草和制定，切实承担技术支持职能。今年下半年，浙江省将重点研究制定印染、造纸和医疗行业的环境准入标准，以及三项地方排放标准，如《浙江省污水集中处理厂氮磷摄入量标准》。

第二，规划问题。规划是政府充分履行职能、优化资源配置、实现战略目标的重要基础和手段。环境规划是制定环境标准的基础，环境标准是实施规划的基础。进一步加强环境规划管理，根据环境保护工作需要，确定规划任务，提出规划方案，有序推进各类战略性、导向性和专项规划，建立层次分明、功能明确的规划体系，完善规划实施保障机制。要加强规划工作的组织、协调、监督和指导，加强各种规划的衔接和审核，使各种规划有机衔接，发挥整体功能。要加强规划评估，认真分析规划实施过程中存在的问题，提出对策，确保规划内容得到有效实施。当前，要做好“十一五”环境保护中期评估工作；加强与发展改革部门的沟通协调，做好生态环境功能区规划与主体功能区划的衔接工作。

第三是政策问题。应努力完善环境政策体系，制定和完善环境经济政策、环境监管政策和环境技术政策。环境经济政策的核心是建立和完善环境有偿使用制度，关键是通过经济杠杆调动企业内部保护环境的积极性。我们在嘉兴等地推进排污权有偿使用和交易制度试点工作，就是要及时总结经验，完善制度，及时在全省推广，力争纳入全国排污权交易试点省份。要进一步完善生态补偿机制，明确各利益相关者的权利、义务和责任，完善补偿的内容、方法、标准和实施措施。要积极与财政、价格部门合作，逐步建立和完善能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制，及时提高排污费、排污费和垃圾处理费的征收标准；研究出台污泥燃烧发电支持政策，完善脱硫提价政策；加强与金融部门的联系和沟通，大力开展企业环境行为信用评价，认真落实国家绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色采购等政策，并及时制定实施细则；积极探索环保投融资机制和产业化发展机制，鼓励和引导社会资本进入环保基础设施建设领域，形成多元化的投资主体和融资渠道。环境监管政策主要属于行政手段的范畴。关键是要认真落实环境影响评价制度、总量控制和环境目标责任制、污染物排放许可证制度，并制定和完善相应的配套措施和实施细则。同时，要认真研究和完善水质管理制度、“三同时”管理制度、重点监管区域制度和上市企业核查制度。环境技术政策主要是指政府通过向公众和企业推荐有利于环境保护的技术、工艺和设施，引导产业发展、调整产业结构、从源头上减少污染的管理方法。环境技术政策包括各种污染因素的控制技术、环境管理体系认证、清洁生产审核、环境标志产品等具有企业自愿性质的指导性政策。要提出决策方案，分解落实决策任务。要提高政策研究和制定的能力，善于从整体上把握政策的趋势、需求和时机；要提高政策执行能力，加强政策执行监督和政策效果评估，不断完善政策，满足生态环境保护的实际需要。

第四是立法。在制度体系中，最强大的体系是法律和法规。加强环境立法，提高立法质量，是全面推进环境保护的重要保障。我们要坚持“急用第一、以人为本、特色第一、质量第一”的原则，积极探索和总结，将一些成熟的政策措施及时升级为法律法规，抓紧制定和发布更具实用性和可操作性的地方环境法律法规，尽快使环境法律法规完备化、法制化，确保环境保护工作有法可依。根据立法规划和规划的要求，浙江省将力争尽快颁布《浙江省水污染防治条例》，并起草《浙江省辐射环境监督管理办法》、《浙江省生态环境功能区规划管理办法》、《浙江省重点污染物总量控制和排放许可条例》、《浙江省饮用水水源保护条例》、《浙江省环境保护条例》等地方性法规。同时，根据形势发展和环境保护工作的需要，对现行地方性法规应及时进行修订。(作者是浙江省环保局党组书记、局长)