迎接中国环境保护的综合管理时代

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陈吉宁钟丽金符涛
2008年7月

中国以其奇迹般的持续经济增长吸引了全世界的关注。与此同时，中国的环境问题也引起了全世界的关注和争议。经过多年的污染控制，许多水体收效甚微。松花江等河流水污染事件和频发的湖泊蓝藻事件已经威胁到许多地区的饮用水安全。一些河流水资源过度开发，许多流域生态功能失衡。3亿农村人口存在饮用水不安全问题。空五分之一的城市空气污染严重，土壤污染和固体废物污染问题日益突出。酸雨、沙尘暴、海洋污染、跨界河流污染、持久性有机物和气候变化等跨区域和全球性环境问题已成为西方所谓“中国环境威胁理论”的主要争论点。

种种事实表明，中国的生态环境已经进入了污染事故的“高发期”，各种环境问题的爆发速度和强度都超出了人们的预期。当中国人民没有做好充分准备，没有时间充分认识经济发展带来的成就时，各种环境问题的频繁出现就像“当头一棒”，为中国的发展模式和环境管理敲响了警钟。

随着国内生态环境事故的频繁发生和外部国际压力的急剧增加，“环境问题”已经成为与“中国”最相关的热门关键词之一。2006年，温家宝总理在环境保护大会上强调实现“三个转变”——强调环境保护与经济增长并重，强调环境保护与经济发展同步，强调综合运用法律、经济、技术和行政手段解决环境问题——以纠正中国经济发展与环境之间长期存在的不平衡。随着2008年国家环保总局向环境保护部的推进，人们对解决中国的环境问题充满了希望；然而，中国环境问题的解决还需要多方面的努力，包括行政管理体制的创新、环境决策机制的科学化、综合管理手段的发展以及各种社会力量的动员和参与。本文仅讨论中国环境管理改革的整合趋势。

首先，中国需要一个功能全面的环保部门

中国环境问题的复合化和社会化趋势显著，越来越多的环境问题与社会生产生活的各个环节交织在一起；一系列与环境没有直接关系的公共卫生事件或生产安全事故，如癌症村、湖泊蓝藻爆发、松花江化工厂爆炸，甚至洪水、雪灾、地震等自然灾害，最终都会回到生态环境问题上来。各种日益复杂的环境问题对新时期环境管理机构的综合能力提出了更高的要求。

正如德国著名社会学家贝克的“危机社会”理论所言，随着人类社会发展的复杂性，环境问题变得越来越复杂和社会化，导致社会系统的风险和危机不断增加；然而，由于经济快速发展带来的巨大挑战和影响，发展中国家将面临更大的生态环境危机和社会发展危机，因此被称为“双危机社会”。同时，贝克还指出，在现代“危机社会”下，由于环境问题具有渗透到社会经济发展各个方面的特点，有效预防和处理环境危机是预防和缓解各种社会危机的核心环节，而综合职能环境管理职能部门是应对日益复杂和社会化的环境问题的重要基础。这就要求环境管理部门不仅要有丰富的环境专业知识，还要承担政府环境管理和环境执法的专业职能；此外，还必须能够深入到各级政府的宏观经济政策、发展规划、财税、组织和社会管理等方面，有能力和权力参与综合决策，参与国务院各项经济发展的规划和决策，审计社会经济发展过程中的各项环境绩效，对各种环境问题进行全过程的科学分析和控制。

毫无疑问，中国正处于“双重危机社会”。人口的增加和城市化、工业化的快速发展给已经脆弱的生态环境带来了巨大的冲击，经济发展与环境保护的矛盾将更加突出。事实上，中国各种环境问题的核心原因是“超常发展”。在“追求高、快”的驱动下，中国的经济发展模式忽视了环境容忍度的极限，导致了环境系统的“银行崩溃”；在以太湖流域为代表的核心经济区，虽然经济发展迅速，但城市赖以生存的水体由于污染物过多而丧失了一些功能。我们认为，中国的环境问题不能只靠治理终端污染物来解决，必须调整产业结构、城乡结构和消费结构等社会经济制度。这超出了环境保护部门的监测和执法能力，它需要一个能够参与国家经济宏观决策的综合性环境保护职能部门。

面对日益严峻的环境问题，我国环境保护行政管理绩效平平，因为我国环境管理部门长期以来被定位为国务院直属机构，难以有效参与政府的综合决策，也没有能力与其他政府部门进行协调，不能有效制约“超常”的经济发展，也无法控制由此引发的各种环境问题。

面对环保管理的薄弱，中国政府提出了发展多元化管理方式的要求。然而，仅仅强调管理手段的多样化来解决中国的环境问题是不够的。我们还必须强调中央政府各部门和各级政府观念的转变，强调正确认识和重视我国环境问题与经济发展的关系，强调综合职能环保部门的重要性和必要性，强调自身改革和能力建设。2008年环境保护部的成立拉开了中国新一轮环境管理改革的帷幕。我们期待国务院大力支持环保部门的转型，赋予环保部门参与综合决策和环境审计的权力，建设一个能够运用多种管理手段和综合科学决策的全新的综合决策环保部门。

第二，科学决策是环保部门向综合决策部门转变的基础

温家宝总理强调的“三个转变”，是对经济发展与环境发展长期失衡的纠正。然而，环保部门能否对环境问题做出宏观科学的理解和决策，不仅是环保部门实现向综合决策部门转型的基础，也是从根本上解决中国环境问题的有效制度安排的客观要求。

环境保护部门的科学决策主要有两个方面。首先，在国家宏观经济决策过程中，要正确认识环境问题，科学决策，这就要求环保部门为国家经济发展提供客观、科学的建议。我们要求赋予环保部门宏观综合决策、规划和审计等综合职能。同时，要强调加强环保部门的能力建设，调动各领域专家的力量，为国家宏观经济发展提供建议。

其次，微观环境管理的决策应该是科学的，因为只有环境保护部门自身实现了科学决策，才有可能支持他们参与宏观经济综合决策并提出科学建议。在中国环境管理发展的30年中，环境管理部门一直在实施以强制性行政手段为主导的环境管理。由于体制和机制因素的限制，环境管理部门不同程度地存在一些问题，如狭隘性、片面性、短视性、随意性和不科学性。例如，环境决策深受各级行政首长个人意识的影响，缺乏科学、系统、客观的决策导致环境管理效率低下甚至无效；在中国的环境管理中有许多事半功倍的“体育”环境管理。各种各样的“环境运动”，如列举、命名和评估，消耗了大量的人力、物力和财力。但是，由于缺乏科学系统的分析和决策，“环境运动”虽然形成了短期的环境效应，但很难形成长期的环境治理效应，也不能从根本上解决中国的环境问题；中国颁布了数百项与环境保护有关的法律、部门规章和规范性文件，以及近1000项国家环境标准。然而，由于缺乏基础研究，许多法律、法规、文件和标准存在着“照搬国外”、“求大”、“求高”等问题。在一定程度上，它们是不可操作的、不合理的、相互排斥的，难以发挥应有的作用。一些所谓的“高标准”

历史已经证明，在宏观经济发展中忽视环境问题已经使中国付出了沉重的环境代价；同时，不科学的环境管理决策造成了大量的资源浪费。今天，中国不仅迫切需要一个强大的综合环保职能部门，而且环境管理部门必须改变以往应对、抵制和沉浮的管理模式，必须具备科学决策和参与宏观综合决策的能力，才能实现这一重要转变。

第三，信息披露是公众参与环境管理的重要基础

公众参与是世界各国公认的重要而有效的环境管理手段之一，也是维护公共利益的最有效手段之一。目前，公众已经成为西方国家环境管理的重要力量之一。相比之下，我国公众参与环境管理的程度很低，力度很弱。这与我国政府长期不向公众披露相关环境信息有直接关系。面对各种各样的环境和社会事件，我们国家的人们往往“对真相一无所知”。公众不仅不能参与解决问题的过程，而且很容易引起许多虚假的谣言和误传，误导公众，引起普通人的误解和恐慌，甚至引起公众对政府的不信任。

可以说，公众参与是环境管理的重要手段，信息披露是公众有效参与环境管理的重要基础。例如，在美国的法律制度中，有专门的立法明确规定，公众有权了解各种环境信息，公众可以通过媒体、网站或其他渠道不时获得有关其生活区域的环境信息和数据。信息公开不仅是普及环境知识、提高公众环境意识、了解环境问题真相的重要手段，也是动员社会公众力量的基础。

非典爆发、圆明园环境影响评价听证会、禽流感和松花江水污染事件后，中国政府对社会事件、环境事件等信息披露的重要性有了新的认识，信息披露正在发生巨大变化。政府已经开始向公众监督下的政府和服务型政府转变。2007年，原国家环保总局发布了第一个部门规范性文件《环境信息公开办法(试行)》，该文件于2008年5月1日与《中华人民共和国政府信息公开条例》同时生效。要求环保部门积极通过相关媒体渠道向社会披露环境法规、环境保护规划、环境质量状况、环境统计和调查信息、突发环境事件应急预案、主要污染物排放总量和污水排放情况，希望本《办法》能够在广度和深度上得到进一步拓展，真正建立公众了解环境信息的渠道。

此外，为了解决环境问题，有必要在各种社会力量的帮助下，发展来自政府、学术界、企业和公众的“环境盟友”。自2003年以来，清华大学和中国水网联合举办的“环境战略沙龙”、“水务行业先进战略沙龙”、“水务行业先进技术沙龙”等一系列民间活动，是多方“对话”的创新，汇聚了政府、学术界和企业的高层人士，共同探讨中国城市水务行业改革和环境管理的各种热点问题，形成了政府、学术界和企业三方良好的“对话”，我们希望通过更多的“沙龙”和“对话”， 政府、学术界、企业和公众将加强在环境管理方面的交流和沟通，大力发展“环境联盟”,利用各方的环境管理潜力，共同努力，有效解决我们的环境问题，实现我们的环境保护目标。

第四，综合环境管理需要健全的法律制度保障

纵观各国的环境管理制度，法制化是实现有效环境管理的重要基础，而依法行政也是许多具有成功环境管理经验的国家的基础。尽管中国的环境管理一直呼吁重视环境管理的法制化，但在近1000部环境保护法律、法规和标准出台后，中国环境管理的法制化程度仍然很低，主要表现在三个方面:一是大量的法律法规缺乏科学性和可操作性；二是环境执法薄弱，导致各种法律法规不能有效发挥作用；第三，我国环境管理体制中尚未建立有效的环境诉讼制度，遭受环境危害的公众无处申诉，环境诉讼主体的缺位导致法律制度不完善。

为了有效解决我国日益社会化和复杂化的各种环境问题，我们强调综合环境管理的重要性和建立综合环境保护职能部门的必要性；同时，还必须强调环境管理和依法行政的法制建设，因为法律规定是环境保护部门的行为准则，而依法行政是保证环境决策客观性和科学性的重要依据，也是实现环境综合管理的重要保障。在当前的环境管理法制建设中，我们必须首先解决以下三个方面的问题:一是加强环境立法的科学性，因为只有在科学的行为准则下，我们才能保证我们的行为的科学性和公正性；第二，严格执法是推进我国环境管理法制化的重要任务，因为执法不严或不守法只能使“依法行政”和“综合环境管理”成为空的空谈；第三，建立健全环境诉讼制度，允许受害者或环境保护公益组织或环境保护机构在环境污染事件发生时起诉污染者。环境诉讼制度是环境管理法制化的重要组成部分，是公众参与的重要途径。然而，这一制度在我国环境管理法律工作中一直是空的空白，公众的环境诉讼意识非常薄弱。当环境污染事故发生，公共利益受到损害时，公众大多采取投诉、信访等方式来保护自己的环境权益，但很少有受害者提起诉讼要求污染。随着我国环境事业的深入和公民环境保护和权利保护意识的不断提高，开展环境公益诉讼已成为当前环境管理改革的必然，更有效的环境管理是通过司法途径进行的。