蓝皮书19：城市水业起飞的资本双翼

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符涛

一.主要背景

近20年来，中国开放型城市水务产业经历了一个快速发展的时期。在约5000亿元投资的推动下，中国661个城市的供水和排水服务覆盖率迅速提高。由市政供水设施服务的城市人口比例从1990年的50%增加到2006年的约90%。城市污水处理能力几乎从零开始，到2006年底，城市污水处理率达到56%。五年来，以特许经营制度为核心的水务行业改革极大地提高了水务行业的服务效率和质量。传统的水务福利服务体系已经被打破，社会企业主体发展迅速。城市供水和污水处理社会企业服务市场覆盖率分别接近20%和50%，新设施服务市场社会企业覆盖率超过60%。一批有影响力的知名战略投资者已经成长起来，包括外资、民营和国有上市企业。

然而，中国城市水务行业的形势不容乐观。随着水环境的恶化和水质标准的进一步提高，城市供水设施的投资压力进一步加大。国家“十一五”期间的直接投资需求已达到5000亿元左右，是过去十五年城市水务行业的总投资。城市水务行业如何满足如此巨大的需求？

第二，传统的资本投资模式已经终结

在投资方面，中国城市水务行业早期的快速发展可归因于以下几个方面:一是通货紧缩时期大量国债的投放，为城市水务行业尤其是污水处理领域的投资提供了基础；二是地方政府多年积累的水利资产陆续在资本市场上释放，并获得了部分开发资金；第三，水价的逐步提高加上特许经营制度的实施吸引了社会资本的战略参与；第四，世界银行等政策性银行的政府信贷提供了投资补充；第五，市政府的财政投入。

在上述因素的综合作用下，城市水务行业完成了正常情况下难以完成的艰巨任务。然而，在新一轮更大的投资需求下，传统的城市水务行业资本投资模式已经走到了尽头。

在国债资金方面，随着我国宏观经济形态由通缩向通胀转变，以宏观调控为主要目标的国债资金将不可避免地面临收缩。事实上，由于融资的主体和国债资金的使用主体是中央政府和地方城市政府，城市水务行业国债的广泛使用伴随着普遍的低效率、严重浪费甚至权力寻租。由于城市水务行业的责任主体是市政府，在国际上，国债一般不能为城市水务行业提供稳定合理的投资渠道。市政债券是政府的长期融资，而不是城市水务行业的国债。然而，由于我国中央集权体制的限制和预算规模的控制，预算法很难在短时间内发行市政债券。另一方面，国债资金一般以国有股或债权的形式进入项目公司，排除了社会企业的使用，这是国债资金使用效率低下的原因之一。

在处置存量资本时，市政府多年积累的优秀水资产已经耗尽，许多被投入上市公司和政府融资公司，或被高价出售，留下少数产权不清或负债过多的资产，难以在下一阶段融资中发挥主流作用。
社会资本也存在问题。首先，资本依赖的水价受到政治因素的制约。经过十年的快速增长，进一步全面涨价正面临越来越大的社会压力；二是社会企业主要依靠资本和短期银行融资，成本过高，与城市水务行业的长期运行不相匹配；第三，第一轮大规模市场投资后，第一梯队战略投资者负债明显增加，进一步融资面临瓶颈。此外，尽管新资本企业不断进入，一方面，巨大的需求可以说是微不足道的；另一方面，新企业由于没有城市水务行业的服务经验，会增加服务成本，提高服务风险。

在国际金融机构方面，随着中国经济水平的提高，中国将逐渐淡出国际政策性金融机构的援助名单。2003年后，国际政策性金融机构对中国的援助投资逐年减少。

面对城市建设的巨额投资，地方财政资金已经无能为力。除了上海、北京等大城市，大多数城市几乎停止了对城市水务行业的金融投资。即使有一些小投资，主要来源是土地转让资金。随着土地政策的收紧，这一来源将进一步减少。另一方面，随着地方财政收入的增加和中央政府对财政资金投资环境的严格要求，地方财政对城市水务行业的投资比例可能会增加，但最多只能起到投资补贴的作用，不能成为水务行业资金的主要来源。

第三，如何满足巨大的投资需求？

从以上分析可以看出，当前城市水务产业投资体系面临着各种约束。设计一个适合新一轮城市水务产业发展的产业结构体系，应统筹考虑以下四个问题:

一是融资渠道问题，必须有充足稳定的资金来源和融资主体来满足城市水务行业的资金需求；第二，投资效率问题需要一个合理的市场机制来有效地使用所筹集的资金；第三，服务水平问题要求专业和战略机构提供服务，提高服务水平和质量；第四，价格控制问题，融资成本的有效控制将间接控制水价，保证社会满意度。

如何设计一个满足上述四个基本要求的融资机制需要了解以下前提条件。

首先是政府的责任。城市水务行业包括城市供水和污水处理服务，是市政公用事业的核心和主要组成部分。即使引入市场机制，也是为了提高服务效率，并不能免除政府的责任。政府在城市水务行业中的责任体现在有效干预融资环节，利用政府信用降低融资成本；它也反映了政府对服务质量和服务价格的有效控制；这也反映在对穷人的有效补贴上，以确保社会公正。实现这些责任的途径是政府积极参与融资，在市场机制下加强和改善监管。

二是产权和经营权的分离。产权与经营权的分离是建立科学投融资机制的基础和前提。特许经营制度是一种针对市政设施自然垄断的竞争机制设计，其基础是产权和经营权的分离，其核心是经营权的有效竞争。以往的改革未能实现产权和经营权的分离，社会资本只能根据自身的资本能力获得市场，这制约了专业化经营服务的大规模发展，使资本和产业总是低效地与外行人一起进入，并以低效的方式浪费了大部分政府资金。产权与经营权的分离为特许经营提高资本效率和服务水平奠定了基础，同时保障了政府产权或社会产权的水务设施。

第三，城市水业的服务业转型。城市水业本质上是一个依靠基础设施服务的第三产业。然而，长期以来，城市水务行业一直被视为投资和建设行业，自2003年特许经营制度建立以来，城市水务行业逐渐向服务业转型。目前，一批以服务为中心的产业实体已经出现，服务品牌逐步形成，服务市场份额逐年扩大。然而，由于产权和经营权的统一，他们只能根据自己的资本获得市场，这阻碍了产业规模的有效扩张。事实上，中国城市水务行业也已经以服务业的形式进入了国际视野。城市水务行业不仅被wto列入环境服务业范畴，而且以服务的形式被国际资本市场所认可。在国际市场追求中国理念、资本市场依托环境和水务主题的背景下，城市水务产业作为服务业的发展将成为产业发展的主流趋势。

在上述三个前提下，不难得出结论:解决城市水务产业进一步发展融资瓶颈的关键是资金来源的专业化和社会化。专业化和社会化的融资主体有两种，一种是政府，另一种是专业融资机构。如果是前者，融资工具是政策融资；如果是后者，融资工具是工业投资基金。政策性融资和产业投资基金可以称为城市水务时代的资本翅膀，是辅助中国水务产业进一步发展的基础。这一对资金翅膀相辅相成，是大量低成本资金进入和水务行业融资成本整体降低的关键。

第四，政策性资金升级为政策性融资

由于城市水务产业具有显著的外部性和社会福利性，政策资金一直是重要的资金来源之一。城市水务行业使用的政策性资金主要包括国债、国际金融机构政策性贷款、外国政府贷款和国内政策性金融机构贷款。政策资金的使用有助于政府减轻公共服务支持的压力，也有效地促进了环境设施的建设和产业的发展。毫无疑问，城市水务领域的政策资金在未来将是不可或缺的，但以原有方式运作的政策资金已不能满足城市水务行业进一步发展的需要。政策性资金需要升级为政策性融资，在不改变资金性质的前提下，改变使用方式。

这一上升意味着三个变化:

首先，它保持了政府作为融资主体的基本性质，改变了政府作为投资主体的使用形式。这一变化不仅有助于继续利用政府的良好声誉来降低融资成本，而且通过利用社会主体来提高资本使用效率。

二是将政策资金从建设的前端转移到运营和服务的后端，形成以产出为基础、覆盖整个产业链、以运营为核心的补贴体系。

第三是改变现有的资产形式。政策基金形成的资产以独立或非盈利资产的形式存在于供水设施中，而不是以项目公司股份的形式存在。资产有几种形式。首先，政府出资并拥有资产，竞争选择社会企业使用资金和运营水设施；二是以政府资产ppp的形式与社会企业进行资产合资，水价只支付社会资本收入；第三，政策性融资是以债权的形式，以优惠利率让社会企业作为负债主体，资产归社会企业所有。

政策性融资将成为以政府为主体的市场化资金来源，成为城市水务行业助飞的重要翅膀。

5.利用产业投资基金吸引社会低成本资金

面对城市水务行业巨大的资金需求，由于市政债权这一以市政府为主体的最重要的政策性资金手段的缺失，我国目前的政策性融资手段在资金规模和资金使用效率方面已经不能满足城市水务行业的客观资金需求。然后最重要的融资工具来补充它是工业投资基金。在当前的融资环境下，产业投资基金可能是城市水务产业融资中更重要的一翼。

国家发展和改革委员会定义的产业投资基金是指为非上市企业分担利益和风险并提供管理服务的集体投资体系。城市水务行业所需的产业投资基金不是一般的风险投资。受城市水务产业特征的影响，其产业投资基金本质上是国家政策框架下以企业为主体的融资行为。其主要特点包括:

一、城市水务产业投资基金的投资范围。城市水务投资基金的推出主要服务于国家对城市水务行业的巨大投资需求。因此，产业基金的投资主要针对战略投资者的项目投资需求，仅辅助企业的股权投资。

第二，长期投资期。水务设施资金沉淀强，收入稳定。工业投资基金结合城市水务行业的特点，将具有比一般工业投资基金更长的期限。由于项目的特许经营期为20-30年，基金需要20-30年才能确定期限。

第三，资金数额大。没有足够的资金总量来支撑城市水务行业巨大的资金需求，所以资金总量应该是数百亿甚至上千亿。

第四，战略投资和企业的运作需要作为倡议的核心。只有一批优秀、专业、有影响力的战略投资人才，才能在规模、效率、风险防范等方面有效支撑产业基金的收益和风险控制要求。

第五，将低回报要求的基金作为筹资的主要目标。工业投资基金不能期望有更高的回报，因此它们需要很大比例的国家政策基金、社会保障基金、养老基金和大量的公益基金。如何有效地筹集巨额资金已经成为基金创业的一个难点。克服这个困难需要仔细的前期工作和对行业的深入了解。

因此，城市水务产业投资基金具有产业基金商业化运作的基本性质，也具有较强的政策性基金特征。其成功的关键在于有效地吸引全社会负责任的资本。

2008年，城市水务行业将很快进入行业成熟期。出现了一批战略性产业主体，国有、民营、外资等多种主体得到充分发展，形成了产业联盟；产业战略投资主体的责任感明显增强，战略合作初步形成，政策研究日益深入；国家政策性产业投资倾斜也已形成，大量政策性资金需要合理的市场出口；政府责任体系得到初步完善，包括监督体系、特许经营体系和水价政策的基本形成。可以说，建立城市水务投资基金的基础已经建立。

设立产业投资基金将有效促进资产经营者和服务经营者的合理分离，提高战略投资者的收入水平，促进商业服务的专业化和规模化，进一步加快城市水务行业的服务业转型。产业投资基金还将促进社会资本与政策融资的有效融合，成为共同支撑城市水务产业腾飞的资本翅膀。

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(中国水网)