十大新意贯穿《水污染防治法》

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编者按:《中华人民共和国水污染防治法》已于2月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过。全国人大环境保护委员会法制办公室主任孙友海对修改后的《水污染防治法》的许多亮点进行了深入解读。第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2月28日一致通过了修改后的《中华人民共和国水污染防治法》，该法将于今年6月1日起施行。与实施近12年的1996年修订的《水污染防治法》相比，新修订的《水污染防治法》有许多新的理念。增加政府责任:地方政府应对水环境承担真正的责任新修订的《水污染防治法》中关于增加政府责任的新规定主要是指:1 .政府应将水环境保护纳入政府最重要的规划——国民经济和社会发展规划，这一规划由项目和资金保证。2.县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责。3.国家实行水环境保护目标责任制和考核制度，将水环境保护目标完成情况作为地方人民政府及其负责人的考核内容。
这些新规定意味着，今后，各级政府，特别是县级以上地方政府，应对各自行政区域内的水环境质量承担真正的责任。今后，水环境保护目标责任制的落实和地方水环境质量应纳入政府领导干部的绩效考核。
明确违法界限:超标不超过总量是违法的
修改后的《水污染防治法》第九条规定:“水污染物排放不得超过国家或者地方水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”该条规定明确了违法行为的界限，是1996年修订的《水污染防治法》的重大突破。
1984年通过的《水污染防治法》和1996年修订的《水污染防治法》只是将超标排放的水污染物作为收取超标排污费的一个限额，这是根据当时的历史条件规定的。
鉴于中国严重的水污染形势，并考虑到中国企业达到排放标准的能力日益增强，全国人民代表大会常务委员会决定收紧环境政策，明确规定企业过度排放污染物为违法行为的界限。此外，水污染物排放还应符合国家和地方重点水污染物排放总量控制标准。违反这些标准并承担相应的法律责任也是违法的。
重点水污染物总量控制体系进一步加强
修订后的《水污染防治法》第15条规定，水污染防治应当按照流域或者区域统一规划。第18条规定，国家对主要水污染物排放实行总量控制制度。同时规定，对新增重点水污染物排放总量超过重点水污染物排放总量控制目标的建设项目，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其环境影响评价文件。第十九条规定，国务院环境保护主管部门应当公布未达到规定的重点水污染物排放总量控制目标的省、自治区、直辖市。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门应当公布未按要求完成重点水污染物排放总量控制目标的市、县。县级以上人民政府环境保护主管部门应当对违反本法规定，严重污染水环境的企业进行公示。
以上三项规定是总量控制体系的核心规定。专家认为，污染物排放总量控制制度是防治水污染物的有力武器，是实施污染物排放许可的基础。只有坚定不移地实施总量控制制度，才能有效减少水污染物的排放，改善水环境质量。
全面推行排污许可证制度，规范企业排污行为
修订后的《水污染防治法》在排污许可证制度和排污行为规范方面也有许多创新。首先，关于排污许可证制度，修订后的《水污染防治法》第20条规定，应当取得工业废水和医疗污水以及其他应当按照规定排放的废水和污水。企事业单位应取得排污许可证；二是城市污水集中处理设施的运营单位还应取得污染物排放许可证；第三，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定，向水体排放法律规定的废水、污水。
此外，在污水排放管理方面，修订后的《水污染防治法》第22条规定，向水体排放污染物的企业、事业单位和个体工商户应当依照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊中设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。禁止私自设置暗管或以其他方式逃避监管排放水污染物。
专家和基层执法部门认为，排污许可证制度是实施水污染物排放总量控制制度和加强环境监管的重要手段。规范排污口设置，有利于加强对重点排污单位和相关主体排放水污染物的监测，有利于及时制止和处罚非法排污行为。
完善水环境监测网络，建立统一的水环境信息发布系统
修订后的《水污染防治法》第23条规定，重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，并与环境保护主管部门的监测设备连接，确保监测设备正常运行。排放工业废水的企业应当对其排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。第二十五条规定:“国家建立水环境质量和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测标准，统一发布全国水环境状况信息，并与国务院水行政主管部门组织监测网络。”
经验证明，水环境监测是严格执法的基础。没有完善的水环境监测网络，就不可能很好地实施《水污染防治法》。建立水环境监测系统的前提是连续自动在线监测机组的排污行为，并与当地环保部门的监测设备连接。在此基础上，完善水环境质量监测网络，规范水环境监测系统，建立统一的水环境状况信息发布系统。
完善饮用水水源保护区管理制度
为保障城乡居民饮用水安全，修订后的《水污染防治法》在立法宗旨中明确增加了“保障饮用水安全”的规定，并专门增加了“保护饮用水水源及其他特殊水体”一章，进一步完善饮用水水源保护区管理制度。一是完善饮用水水源保护区分级管理制度。规定国家建立饮用水水源保护区制度，并将其分为一级保护区和二级保护区。如有必要，可在饮用水水源保护区周围划定一定区域作为准保护区。二是对饮用水水源保护区实行严格管理。禁止在饮用水水源保护区设置排污口。禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建或者扩建与供水设施和水源保护无关的建设项目；禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建或者扩建排放污染物的建设项目；已经竣工的，应当责令拆除或者关闭。三是在准保护区实施积极的保护措施。规定县级以上地方政府应当根据保护饮用水源的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建设湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水体。四是明确了饮用水水源保护区的划分和争议解决机制。城乡居民饮用水安全专项保障体现了以人为本的理念。加强城市污水的防治修订后的《水污染防治法》第40条规定，城市污水应当集中处理。县级以上地方人民政府应当通过财政预算等渠道筹集资金，统筹安排城市污水集中处理设施和配套管网建设，提高本行政区域内城市污水的收集率和处理率。第45条规定，向城市污水集中处理设施排放水污染物应符合国家或地方水污染物排放标准。城市污水集中处理设施的运营单位应当对城市污水集中处理设施的出水质量负责。环境保护主管部门应当对城市污水集中处理设施出水的质量和数量进行监督检查。
全国人民代表大会常务委员会在审议中提出了加强城市污染防治工作。全国人大水污染防治法执法检查组对我国城市污水防治工作进行了认真的检查，对城市水污染的现状和后果有了直接的感受。《城市水污染防治条例》将极大地促进城市水污染的防治。
重视农业和农村水污染的防治
修订后的《水污染防治法》十分重视农业和农村水污染的防治，并增加了一些关于农业和农村水污染防治的规定。第49条规定:“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便和废水综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证畜禽粪便和废水的综合利用或者无害化处理设施的正常运行，保证污水排放符合标准，防止污染水环境。”第50条规定:“从事水产养殖，应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和用药，防止污染水环境。”第六十三条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据水环境保护的需要，规定在饮用水水源保护区内禁止或者限制使用含磷的洗涤剂、化肥、农药，限制种植和养殖。”全国人大常委会组成人员认为，加强农业和农村水污染防治，对全面建设社会主义新农村、保障农民健康、实施可持续发展战略具有深远影响。做好水污染事故的应急处理工作修订后的《水污染防治法》规定要加强水污染应急能力，减少水污染事故对环境的危害。一是规定各级人民政府及其有关部门、可能发生水污染事故的企业事业单位，应当做好突发性水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复工作。二是规定可能发生水污染事故的企事业单位应当制定水污染事故应急预案，做好应急准备，并定期进行演练。生产、储存危险化学品的企业事业单位应当采取措施，防止可能严重污染水体的消防废水和废液直接排入水体。第三，规定企业事业单位发生事故或者其他突发事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动应急预案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。
加大对违法排污的处罚力度
“高守法成本低违法成本”一直是水污染控制的瓶颈。经修订的《水污染防治法》增加了水污染违法行为的成本，并加强了对违法行为的威慑作用。
首先，对违反本法规定严重污染水环境的地方政府和企业予以公告。第二，综合运用各种行政处罚手段，加大行政处罚力度。根据不同的违法行为，采取责令改正、责令停止违法行为、罚款、责令停业、责令关闭等措施。都是有规定的。同时，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
三是完善行政措施，加强环境保护主管部门的执法手段。赋予环境保护主管部门责令限期治理、停产整顿等行政强制权。
第四，修订后的《水污染防治法》特别加大了对私设暗管等逃避监管行为的处罚力度。一、违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，并处二万元以上十万元以下罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处10万元至50万元罚款；私自设置暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以要求县级以上地方人民政府责令停产整顿。二是私自设置暗管，造成污水超标排放的，按第七十四条的规定处罚。即排放水污染物超过国家或者地方水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，并处以排污费一倍至五倍的罚款。限期治理期间，环境保护主管部门应当责令其限制生产、限制排放或者停产整顿。限期治理的最长期限不得超过一年；逾期未完成治理任务的，报有审批权的人民政府批准，并责令关闭。三是违反《治安管理处罚法》的规定，侵犯企业私有隐蔽管道的，可以给予人身拘留。私藏管道构成犯罪的，也可以依照刑法追究刑事责任。第五，让污染者承担必要的民事责任。首先，因水污染受到损害的一方有权要求污染者消除损害并赔偿损失。第二，建立举证责任倒置制度。第87条规定，污染者应对法律规定的免责事由承担举证责任，其行为与由此引起的损害赔偿诉讼中的损害结果之间不存在因果关系。第三，规定了共同诉讼制度。第八十八条规定，因水污染受到损害的当事人人数众多的，当事人可以依法推选代表人进行共同诉讼；环境保护主管部门和有关社会组织可以依法支持受水污染损害的当事人向人民法院提起诉讼。第四，建立污染受害者法律援助制度，这在第88条中有具体规定。第五，为帮助解决水污染民事纠纷，为民事纠纷提供有效证据，第八十九条还规定，当事人可以委托环境监测机构为水污染损害赔偿责任和赔偿金额纠纷提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供相关监测数据。