特许经营制度在供水领域的适用性

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特许经营制度在供水领域的适用性
符涛
最初发表于《水务行业投资信息》
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特许经营已经成为中国城市水务市场化改革的最重要形式。然而，特许经营制度在城市供水的实际应用中面临一些适应性难题，导致人们对特许经营是否适合我国城市供水行业的实际情况产生怀疑，进而质疑供水行业市场化改革的方向。本文专门进行了分析和探讨。

一、市政公用事业的属性

在我国现行政策体系中，供水行业是市政公用事业的重要组成部分。这一性质体现在《城市供水条例》中，城市人民政府是负责城市供水管理和实施的主体；这也反映在《市政公用事业特许经营办法》等政府文件和法规中。城市供水是市政公用事业中第一个实行特许经营制度的领域。

因此，从目前的政策和法律制度来看，城市供水行业的特点是市政公用设施。从工业的角度，我们可以分析供水行业的许多特征，包括公共性、商品性和必要性。这里需要强调的是与特许经营制度密切相关的市政公用事业的属性之一，即市政属性。

许多具有公共产品属性的行业，如电力和电信，不属于市政设施。市政设施有一个共同的特点，即其投资主体、建设主体、运营主体和责任主体都是城市人民政府，这与其他公共设施不同。电信和电力是国家网络的形式，国家的改革原则是分割和引入竞争，并在中央一级合并产权。

城市供水是市政设施，20世纪80年代中央政府将其基本职责和权利分配给城市人民政府，一系列职责集中在城市。例如，城市财政对自来水的长期投资以及人员与管理的关系都是市政管理系统。因此，市政设施是市政府责任制中的一个环节。在传统体制下，政府需要向消费者和公众提供服务。水务公司是公共机构的经营性质，政府拿走利润，失去政府补贴。这是市政公用事业向城市供水行业市场化改革的起点。

二、城市供水改革的产业特征

供水行业具有不同于污水处理行业的行业特征。污水处理行业的建设起步较晚。许多城市没有污水处理厂，有些城市有污水处理厂，基本上以公共机构的形式存在；供水公司长期以国有企业的形式存在和运作，许多城市的供水公司已经完成改制，企业制度已经初步建立，成为一个名义上的企业。水务公司建立了长期稳定的经营和服务关系，这种关系持续了很长时间。同时，供水行业也存在一些突出问题，如人员臃肿、效率低下等，这些问题是客观存在的。

此外，1998年颁布的《供水价格管理办法》提倡的主辅分离在供水行业取得了很大进展。自20世纪90年代末以来，在一些城市招商引资的推动下，“先娶美女”已成为许多城市的普遍做法，促使许多城市尝试各种改革形式，如自来水bot、部分企业分拆上市、当地供水企业合资等。，一些优秀的资产已经被出售。

自2002年以来，许多城市进一步启动了产权改革，一些城市已经或正在进行产权多元化改革。社会资本开始以产权的形式进入供水行业的主营业务。以水价制度为代表的新型政企关系远未理顺。

第三，供水公司生活在夹缝中

水务行业改革政策体系包括四个方面:始于20世纪80年代的对外开放政策、始于20世纪90年代末的价格改革政策、始于2002年的特许经营制度的建立，以及始于2003年以SASAC为首的产权改革政策。

从这四项政策来看，我国已经基本建立了支持城市水务改革的政策体系，但这四项政策也存在一些“硬伤”。在对外开放政策的实施过程中，许多地方存在严重的盲目投资因素，为开放而开放，忽视了城市水务行业的内在特征；在价格政策方面，在政企不分的行业背景下，价格改革政策实际上是围绕政府财政进行的，价格调整的受益者几乎局限于人民政府，很少惠及企业，很难找到企业合理成本、合理效益原则得到很好实现的案例；特许经营制度无疑是一项适合城市水务行业特点的政策体系。然而，在理论准备不成熟的情况下，特许经营制度的提出具有很强的探索性，特许经营制度的科学性受到了一些部门利益因素的挑战。改革越深入，问题就越多，尤其是在供水行业。水务行业产权改革政策面临的问题更加突出。现行的产权改革政策体系是基于一般竞争性行业的政策框架，忽视了城市水务行业市政设施的特点。

以上是城市水务行业改革的政策背景。独特的政策造成了供水企业改革面临的矛盾和困难，主要体现在三个方面:

第一，经济理性和社会福利之间的矛盾。无论是水务企业的社会资本主体还是国有资本的产权主体，都从股东的角度要求投资回报，要求保值增值；然而，由于对供水行业行业特征的惯性思考，政府主体习惯性地将城市供水行业视为福利事业，只能承认微利的存在。这是供水企业的第一条裂缝。

第二，服务的市场化和资源约束的非市场化之间的矛盾。这一矛盾体现在自来水销售价格控制与“原材料”价格快速上涨的反差上。自来水供应是从原水到销售的产业链。调水工程的成本已经从福利性质进入成本单位，其比重不断增加。然而，国家对长距离调水工程的成本约束机制尚未建立。与此同时，水资源成本的比重日益增加，这大大增加了水务公司的成本。另一方面，自来水公司的价格是居民的销售水价，由政府严格控制，资源成本不能在价格体系中得到充分及时的反映。这样，自来水的利润就进一步减少了。即资源和原材料成本与最终销售价格之间的联动机制尚未建立和完善。这是供水企业的第二条裂缝。

第三，企业有限责任与政府整体责任的界限不清。由于原有政企体制的管理惯性，政府部门仍然要求市场化后的供水企业按照政府计划无条件承担投资和服务责任。许多要求在经济上不合理，是政府本身的责任范围。例如，政府要求向偏远农村地区供水和先进的管网投资，等等。这些无法实现经济合理性的投资和服务内容徘徊在政府责任和企业责任之间。如果企业对政府的要求做出回应，它们将面临经济损失，如果不回应政府的要求，它们将面临行政指控。这是供水企业的第三条裂缝。

如何清理这些裂缝，我们需要找到一个制度来科学地规定政府在供水领域的公益性责任与企业投资收益权之间的关系，这个制度就是特许经营。

四.特许经营理念的政策表达

自2002年以来，建设部在市政公共领域推行特许经营制度。城市供水特许经营政策表述中最重要的政策文件是建设部发布的《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》(以下简称《意见》)和《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)。但是表面上清晰的特许经营政策并不清晰。

2002年《意见》指出:“市政公用事业特许经营制度是指政府在一定时间和范围内授予企业的特许经营权。政府明确了政府与通过合同协议或其他方式获得特许经营权的企业之间的权利和义务。”这种说法相对清晰；2004年《办法》指出:“市政公用事业特许经营是指政府依据有关法律法规，通过市场竞争机制，选择市政公用事业投资者或经营者，并明确其在一定期限和范围内经营一定的市政公用事业产品或提供一定服务的制度。”

这两份文件之间的不一致是显而易见的。针对供水行业实行特许经营制度存在的问题，提出以下意见。

5.特许经营的方向应该是经营者

因为特许经营权有许多实质性的限制，特许经营权必须指向经营者，而不是投资者。特许经营对经营企业的约束体现在以下几个方面:

首先，外国投资的限制。原则上，特许经营权的获得者不能投资特许经营区域以外的项目，也不能让特许经营授权的市政府不可控的投资风险进入当地服务成本或影响当地服务；

第二，它限制了业务范围。特许经营权的获得者不能从事特许经营协议以外的业务，也不能将特许经营授权的市政府无法控制的业务风险纳入成本，因此要求经营企业实现主辅分离；

第三，它限制水资源的使用。特许经营期内的水务行业资产，无论其在企业或政府中的产权如何，都只能用于特许经营中约定的项目的具体运营，即使用于抵押，也只能为项目服务。

第四是经营期限的限制。特许经营必须有明确的经营期限，最长不得超过30年，经营期限届满，经营企业也应终止。

这些限制注定了特许经营不能指向投资者，而只能指向经营者。

六、特许经营是市政府与经营企业之间的关系

特许经营是市政府授权主管部门通过经济协议邀请企业主体参与经营和服务的一种关系。因此，特许经营的服务责任从市政府转移到经营企业，特许经营服务的购买者是政府或政府性质的公法公司，或者政府代表公众进行采购。

特许经营必须是市政府和经营企业之间的一种服务关系。委托什么业务是根据政府的需要来决定的。因此，特许经营是广义政府采购的延伸。如果是企业实施的服务采购，即使企业购买公共产品，也不能称之为特许经营；企业之间的服务关系是委托加工或外包，而不是特许经营。

一般来说，政府和经营企业之间只有一个界限。对于已获得系统服务特许经营权的供水企业来说，不可能就水厂的单位服务达成特许协议，因为其单位服务的购买者不是政府，而是供水企业。只有在供水公司不区分政府和企业的前提下，系统服务的供水企业才能代表政府实施特许政府采购。

七、供水行业单位服务和系统服务的适用性选择

选择单位服务特许经营的前提是管网单位的服务由政府直接提供。如果供水公司实施了整个企业，那么结构就不能支持水厂单元的特许经营。

因此，特许经营不能同时在整个供水公司和水厂单位实施。由于单位服务的购买者是政府，如果实行了单位特许经营，如果实行了系统特许经营或系统服务企业的产权改革，必然会导致两个企业之间的利益冲突。如成都六厂乙和上海大厂水厂。

在供水行业，特许经营不能同时适用于整体运营的系统服务和水厂运营的单元服务，也就是说，如果政府授予bot水厂运营公司特许经营权，就不是授予整体服务的供水公司特许经营权。单元服务的“固化”将阻碍系统服务的特许经营。如果仍然有需要将专营权批给服务整体的供水公司，政府必须先收回bot水厂经营公司的专营权。

特许经营的选择取决于政府服务责任转移的深度；特许经营是针对单位服务还是系统服务取决于两个因素:一是产业发展是否具备将整个系统服务委托给企业进行特许经营的条件；第二，政府会否保留对管网及收费等服务的责任。

特许经营的范围其实很广，有些责任不能通过特许经营外包出去；然而，一些业务，如设备选择，可以在没有特许经营等特殊系统设计的情况下发布。工业化和市场化是互动关系，政府和企业的责任边界原则上只能是一条。

八.特许经营期限和产权保留

政府对水服务的最终责任决定了政府对水资产的最终所有权。政府委托企业通过特许经营制度运作，只是为了提高服务效率。因此，特许经营有一个固定的服务期，当服务期到达时，政府需要收回服务权。之后，你可以重新选择加盟商或经营自己的企业。

根据企业不同的责任和风险，不同的特许经营模式有不同的期限。管理/租赁模式一般持续5-8年，因为不涉及投资；Bot和tot模式涉及对水厂单元的一次性投资，运营期一般为15-20年；设计了供水系统的整体特许经营模式。运营期内持续投资具有较大的投资和运营风险，运营期一般为20-30年。为了提高接入竞争的效果，世界上有进一步缩短运营周期的趋势。

为了确保政府能够授权完全的服务权，政府必须对服务中使用的资产有足够的控制权，至少保持与服务期相匹配的控制权。因此，一般特许经营项目的资产权利最终将保留在政府手中。这也成为特许经营的基本特征之一。

以bot为代表的单元模式服务所涉及的投资是一次性投资。一般来说，达到运营期后，资产已经折旧完毕，很容易实现资产的零价值转移；但是，供水系统的特许经营涉及运营期内的持续投资，达到运营期后折旧无法完成。这就要求政府与企业达成协议，政府根据折旧后的资产账面价值回购资产，从而实现特许经营的资产转移过程。这种资产处置形式在澳门自来水公司的特许经营实践中得到了很好的体现。

因此，在城市供水行业推广特许经营制度需要以资产所有者和经营者的分离为前提；这是实施特许权设定的基础。供水行业产权和经营期限的混乱主要来自国家产权改革的干扰。将产权改革的一般概念应用到供水特许经营制度中，必然会导致一系列的失调。

九.特许经营责任转移的限制

在特许经营制度下，市政府通过特许经营协议将有限而明确的经营责任转移给市场主体。然而，市场主体的责任是以经济理性为前提的。

作为市政公用事业的重要组成部分，市政府承担的供水服务责任是一项综合服务责任。有些责任通过特许经营转移，但有些责任不能转移，需要保留在政府。政府责任中不能转移的部分往往是难以实现经济理性的部分。当然，当政府以某种形式补贴资金时，可以实现更多的责任转移。

因此，特许经营并不能取代市场主体对政府的作用和责任。企业分担政府的一份责任，但企业承担的每一项责任都有其经济合理性，这种经济合理性是明确的、有限的，是由政府通过协议同意给企业的。政府的服务责任是全面的，如对新区管网的先进投资、农村供水、普遍服务和全面实施应急计划。如果政府希望企业承担更多的责任，就需要更多合理的经济补偿。

政府责任和企业责任的模糊是供水行业延续政府福利这一原始理念的结果。因此，科学划分两者的责任是特许经营制度得以顺利实施的基本前提。

另一方面，需要强调的是，虽然特许经营是目前供水行业改革的主要政策方向，但它不是供水企业改革的唯一出路。