特许经营制度下的政府监管

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中国的水管理体系总体分为水资源的管理、城市水业的市场监管、以及水环境的监管。水资源管理的重心在流域水资源的调配，水环境的监管的重心在于各个环境界面的控制，这两部分的管理虽然也存在着大量的问题需要解决，但是其所依托的法律和制度体系已经基本建立。而城市水业的市场监管脱胎于原来的行业管理体系，在以特许经营为主导的市场化改革背景下，管理体系正面临大的转型。这种转型不仅需要转变原来行业管理部门的职能，而且还涉及价格、水质、原水等环节管理职能的重新定位。

因此，这个问题就产生了:市场化改革后，建设部门作为城市水务行业的主管部门，是否有必要在城市水务行业中发挥作用？如何界定市政部门的环境保护监督、卫生监督、水资源管理和特许经营监督之间的关系？本文在战略沙龙第12次讨论的基础上，分析了特许经营体制下的政府监管制度。

一、关于城市水务行业管理体制的主要问题

目前，城市水务行业监管存在的问题体现在以下几个方面:

首先，地方市政公共部门从代表行业利益的“行业管理”向代表公共利益的“市场监管”的转变是困难的。其特点是政府角色转变缓慢，缺乏对市场主体实施监管的工具，缺乏实施监管职能的政策依据。

第二，传统水务企业的产权和人权转移到国有资产管理部门后，行业管理部门对企业管理显得软弱和尴尬。地方政府仍然对供水服务质量负责，而城市供水管理习惯于行业管理的思维。潜意识里，它不愿放弃传统的企业和资产管理方式，也不愿退出具体的管理。国有资产管理部门迅速进入后，原市政管理部门感到权力大失。

第三，排污经营权与环境保护制度的界定不清，一些城市对污水处理厂造成双重甚至多重监管。

第四，水资源管理不足，水环境管理不协调，原水成本失控。经济和人口的快速增长大大加剧了中国水资源的短缺。然而，不科学的城市调水，甚至跨流域调水的广泛实施，使得中国水资源的局部稀缺成为总体稀缺。虽然《水法》规定了水资源的国家属性，但在流域层面没有明确的责任和利益主体。由于流域资源主体不到位，省市政府战略性地储备水资源，夸大了引水水源的需求，进一步加大了流域的资源压力，也增加了城市供水的原水成本。

第五，“统一管理”的问题。作为一种重要的战略资源，水是一种公共必需品，其主要责任在于人民政府。水资源越稀缺，与社会经济的关系越密切，就越不可能由一个部门来管理。如果有统一的责任主体，那也是各级人民政府。有关部门对“统一管理”的强调和引导，在一定程度上干扰了水管理体制的合理化。

二、市政府对市政公用事业的责任

市政公用事业有两个基本特征:一是公共性，不同于一般竞争性行业，一般具有公共物品和自然垄断的特征；另一个是市政，地方市政府是市政公用事业的主要责任者。

在传统的公共服务体系下，政府将市政公用事业作为其直接责任，通过政府的直接投资和公共机构的直接领导来实现服务运作。在这种模式下，政府负责投资，费用是象征性的或补贴性的。政府与经营单位的关系是行业管理而非市场监管，服务责任本质上由政府自身承担。中国的市政公用事业系统已经处于这种模式几十年了，世界上大多数国家，如日本和新加坡，仍然采用这种模式。这种模式下的政府管理体制就是我们常说的“行业管理”。

市场机制的引入改变了这种管理模式的基础。房地产企业为公众提供服务，促进了政府职能从“行业管理”向“市场监管”的转变。冶金、轻工、化工、建材等非垄断行业越来越多。在几项政府职能的转变中实现了这一转变。市政公用事业行业正在经历这一变化。

那么，市政公用事业是否像一个竞争性行业，由原来的行业管理部门直接转变为一个协会，将监管职能交给环境监管部门、资源监管部门、卫生监管机构、工商税务等监管部门等公共监管机构？

事实并非如此。城市水务行业不仅不同于一般竞争性行业，也不同于电信、电力等其他垄断行业。市政设施的属性使得市政府无法推卸其服务责任。决定市政府服务责任的不仅是自然垄断的性质，还有其市政设施的产业属性。

市政公用事业的行业特性促使市政府有责任确保持续、安全和普遍的服务。同时，由于垄断经营的特点，市场竞争机制受到限制，政府也需要进行成本、价格等经济监管。

第三，理顺监管体制的方向

市政公用事业服务责任的主体是市人民政府，但环境责任和资源责任由上级政府分担。在中国现行体制下，环境责任和资源责任需要在流域和区域层面进行分配，但服务责任主要由市政府承担。

市政公共部门的基本职能是代表市政府承担市政公用事业的服务责任。市政公共部门可以代表政府承担服务责任。

以特许经营制度为代表的市场化改革，实质上是在不改变政府服务职责的前提下，委托企业通过经济协议协助政府完成一定单位的市政公共服务。因此，特许经营制度并没有改变市政公用事业的产业性质。因此，尽管市政公共部门签署了特许经营协议，但其权利必须来自市政府的授权。

市政公共部门的这一职能与其他行政部门有着根本的不同。环境保护部门的职能是环境监督。理论上，环保部门应以市政公共部门和市政公共部门通过特许经营选择的企业为监管对象。卫生部门也有同样的监管关系。

一般来说，如果市政府不承担某个领域的服务责任，那么这个领域就不是市政公用事业。即使这一领域是自然垄断行业，政府也不一定需要特殊的设施部门来承担责任，如电信和电力行业。

因此，落实市政公用事业具体监管制度的原则，有以下三个基本结论:

一是市政公用部门是经市人民政府授权的职能部门，负责市政公用事业的服务。在特许经营制度中，市政公共部门是政府授权的代表；

第二，在传统体制下，市政公共部门是服务的直接提供者；在特许经营制度下，市政公共部门和经营服务企业之间的责任、权利和义务通过经济协议商定，它们共同接受其他机构的限制和监督；

第三，环境监管、水资源利用监管、卫生水质监管和公共支付监管不仅针对特许经营企业，也针对市政公共部门，市政公共部门与经营性服务企业合作，共同对社会负责，共同面对监管。

第四，特许经营模式下的市场监管体系

就市政公用部门和特许经营企业而言，它们也有监督和被监督的关系。显然，不同的特许经营模式需要不同的监管内容、不同的主体、不同的深度和不同形式的监管机构，所需的制度保障程度也会不同。

在特许经营制度下，市政管理部门实施的市场监管主要包括三个方面:

首先，市政公共管理部门需要选择经营者，帮助他们通过市场竞争完成市政服务义务。这是监管体系中的核心市场准入监管，通常由经济合同协议管理；

第二，必须通过科学检测、投诉受理和公众监督来监督服务和产品的质量，这需要强有力的机构来实施。市政公共行政部门也需要受到其他部门的监督。理论上，如果服务不合格，市政公共管理部门可以通过协议的形式扣除费用，甚至取消经营者的经营权。同时，市政公共管理部门也需要受到其他监管部门的监督和处罚；

第三是成本和价格的监督，也称为经济监督。如果特许经营者只向市政公共管理部门提供单位服务(如水厂单位的bot模式)，成本和价格仅是市政公共管理部门与经营者之间的监管协议；如果市政管理部门允许经营者直接向公众收费，他们将受到价格管理机构的监督。如果由于价格管理机构的约束，特许经营协议中约定的条件不能满足，由市公共管理部门代表的市政府需要对特许经营企业进行补偿。补充资金的来源是政府财政资金。

V.特许经营监管的深度和范围

政府市政公共管理部门与经营企业之间的监管关系取决于政府与企业之间特许经营的内容。特许经营内容越多，监管范围越大。与此同时，政府特许经营向企业的责任转移是有限的，而市政公共部门本身承担总体责任。

市政公共部门需要接受其他部门的监督，以履行其全部职责。因此，本文认为“普遍责任”的责任实质上不是市政公共部门对特许经营企业监管的内容，而是其自身的责任是需要监管的范围。市政公共部门的市场化改革不仅仅是从原来的服务实施者转变为监管者，而是转变为受水资源部门制约、环境保护部门和卫生部门监管的“被监管者”，有些部门往往在心理上更难接受。

一般来说，市政公共管理部门的职责是全面的，其他政府机构的监督也是全面的。但是，特许经营企业的责任根据协议是有限的，市政公共管理部门的监督也是有限的。

市政公共管理部门可以通过经济协议将部分责任转移给特许经营企业“自己承担”，而不是“完全交给企业”。政府移交给企业的任何责任都需要基于经济理性。因此，普遍责任等责任在本质上不是企业的责任，而是市政公共管理部门的责任。虽然政府可以通过协议将一些经济上不合理的服务如“普遍责任”承包给特许经营企业，但“普遍责任”仍然不适合作为市政公用事业监管的基本要素，政府需要对此做出明确的经济补偿。

围绕城市水业经营权为核心的服务责任转移，必然与许多其他责任发生关联，比如水资源部门向自来水企业收取的水资源费，是按照取水量收取还是按照售水量收取的问题；比如应对水污染的应急措施所产生的费用支付问题；比如新农村建设的水业设施投入产出失衡问题等等，这些都是从属与政府与企业特许内容的第二层次的问题，可以通过特许经营协议或者双方约定的协商机制进行合理的责任分配。