张悦：城市水务改革进程与政府监管

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（在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的发言）
张悦
这次城镇水务战略国际研讨会，今天上午汪部长做主题报告的时候对一些内容做了阐述，我再把一些主要的范畴跟大家做一些解释，城镇水务应该包括城镇水源的开发和保护，包括公务供水自来水和城镇节水，包括污水处理以及再利用，包括防汛排涝与雨水利用，包括城市水系统的防灾减灾，以及水生态的修复和水建设。水系改造也是一个新的高潮。
对水环境的保护这也是水务管理领域的一个重要范畴，关于市场化的改革主要范畴，我们知道，在水系统里面，除了城市水业管理外，有水资源的管理，也有水环境的管理。
政府管理职能在水资源方面，政府要负责水的配置，水的规划，在这些方面有两大重要的政策：一个取水许可，一个水资源的有偿使用，这作为政府责任履行的一个体现。在水资源管理方面，国家按照这两个方面进行水资源的分配规划以及水资源收取许可审批等，
第二大方面水环境管理，保护是管理中目前的重中之重，尤其是城市作为一个集中的用水和排水体系，它排放的集中量很大，所以首先必须达到达标排放，第二是总量控制，这方面我们环保部门做的是严格执法监督，有保护监督的责任。
我今天讲的是中间这一部分即城市水业管理，我们进行改革主要的范畴包括自来水，供水包括污水处理和再生利用，我们污水利用，它的主要特征以市场机制尤其是价格机制和收费制度为基础，通过企业生产经营加工来提供合格的水商品和服务的行为，在这种行为里面我们从过去完全公益性，政府直接管理和运作的行为，逐步转向利用市场机制和发挥市场主体的作用。更高效完成我们水处理的生产经营和服务的过程。我们把这块作为水务改革的一个重点。它的主要改革去向是市场机制。
我们的改革有两个背景：一是十六大提出全面建设小康，对城市水务提出很高要求，我们需要完善城市水基础设施和环境保护设施的建设来为全面建设小康提供基础的支撑，第二大的背景市场机制的建立，社会主义市场经济体制的建立，同时也要求我们过去作为公益性的行业要引入市场机制，适合整个国家的市场机制和机制改革的要求。最近党中央和国务院包括投资体制改革的决定和完善社会主义经济体制的若干决定，以及鼓励私营民营非公有制改革的决定，把垄断行业的包括水市场化改革提到日程上来，提出投资多元化，股份制为主形式的改革要求。
在这大背景下我们看看改革的需求，到2004年这一统计数据是661各城市，普及率89％，11％的城市居民还没有享受自来水的服务，我们用水人口达到3.1亿，与城市化发展每年1千多万农民进城，每年城市人口增加1000多万，城乡的差距。
城市化的发展都对水提出巨大的新的需求，尤其我们看到我们城市的污水经过这几年的建设取得长足的发展，但是还是远远不够的，我们城市污水处理率只有45％左右，要去掉统计的水分，还是低于这个比率。在这个比率下我们还没有谈到它是否完全能够达到环保部门规定的排放标准，我们最近做的统计，660多城市还有297城市没有建立污水处理厂，这大部分是小城市，我们统计没有建立污水处理厂它的城市人口占19％，污水排放量占城市总排放量14％，毕竟接近45％，近半数的城市没有能够运行的污水处理厂，所以我们面临的环境要求巨大的压力，需要我们建设污水处理厂尤其是管网建设，突出是管网建设，我们统计下来管网投资是污水处理厂投资两到三倍，而且需要相当长的施工时期，这是一个巨大的需求。
在十一五期间，最近我们和发改委以及环保总局正在共同制定的污水处理设施建设规划，污水投资至少两亿到三千亿，这是一个初步的数据，我们要求2010年都要60％以上，重要的环保城市要超过70％，在比较短时间基本上解决城市的污水处理问题，这投资巨大，需要方方面面的融资渠道，另外一方面我们巨大的需求要改变过去计划经济垄断行业的那种公益性，非效益的管理体制以及它的运营机制，和通过比如市场主体，通过价格机制，通过竞争机制的实现，依靠这方面的效益和效率。
改革的目的是什么呢？许多地方改革的目的都想是解决城市建设资金的问题。我这里提出三个目标，第一个目标实现改善质量，包括提高水质，把污水处理的标准满足要求，第二提高效率，主要从体制机制引用建立改变过去大锅饭，没有竞争没有压力完全依赖财政的状况，促进我们的的效率提高，第三大家关注的通过投资主体拓宽投资渠道，解决目前非常窘困的财政财力不足，不足以满足巨大建设需求的推进。改革的目标应该是全面的，更注重效率的提高，服务质量和提供水商品的质量改善。
回顾改革的历程，改革的探索首先来自城市来自地方，地方多年来一直在改革，建设部在根据国家改革的大环境要求，以及地方实践基础进行总结，先后出台一系列的文件，主要的我讲一下，一是2002年加快市政公用行业市场进程的意见，要求全面推进改革，二是2004年推出规范我们改革的过程，发布特许经营管理办法，对水业从改革引入市场机制的主要形式明确为特许经营，做了制度性的规定和安排，目的是规范这样的改革解决我们暗箱藏作进行的，2005年9月又出台关于加强市政公用事业监管的意见，这对建立监管体系，监管的内容，监管要求做了明确的规定，目的是保障公众利益，公众安全，也是保障投资者的合法权益，使改革持续建设发展。
改革的模式，因地制宜，各地百花齐放，这有一定的规律性，尽管我们提出特许经营是主要形式，这里同样包括整体的改制和局部的改制，以及项目融资为目的bot/tot的项目，我们调查供水和污水时发现供水和污水领域的模式不是一概而论的，供水的安全可靠性和老百姓的关系更加密切，要求更加严格，所以各地改革的时候我们看到供水成为整体的投资主体的多元化和股份制改革占主导地位占50％以上，然后一个是自来水公司整体多元化的改革，包括股份制包括引入战略合作者，在保留原有框架下引入外资或者其他战略合作伙伴成立新的区域性的局部业务的新的合资合作公司，当然一些地方实际上把新的合资公司作为运营的主体，改革主要是要发挥新的机制体制的优势，直接民营的还不到10％，bot/tot的项目在10％左右，前一段时间的这要模式，目前不是供水领域的主流。污水处理我们看到最主要的形式是项目融资，也就是说我们bot的方式为主的占52％，这和污水处理特色有关系，污水管网大部分是政府责任。
水务改革之后政府是不是没有责任了？或者责任由市场主体承担，这个概念要澄清，供水污水和节水作为人民群众必须的，社会公众利益密切相关的，说到底是政府责任，温家宝多次讲到，更好完成政府的责任和目标，而不是责任主体的改变而责任的转移。政府的责任主要发挥政策标准规划涉及到职能的转变，具体的提供者，或者具体管理运营的操作者，变为指导者和市场监管者等等。政府这么多责任，我想最重要的可能还是提供公平竞争的环境，保障工作的力度，加大财政的投入，尤其是我们一些公益性的包括供水管网，排水，防洪等等，这些都要通过公共财政的支出，才能实现，因为它的外部性公益性是主要特征，谁看不到这点，忘记政府财政投入，我们整个建设发展就会走向误区。
第三方面需要加强监管。加强监管意见里面我们做了规定，包括市场的准入清出，产品服务监督，成本价格监管等。对这些提出具体的制度性安排，我希望这种监管体系的建立是保障公众利益，也是保障投资者合法权益制度性的制度保障。没有监管体系，那么我个人认为，计划经济的时候，不开放的时候可能危害还大。监管体系的建立，国际上是先立法，先监管然后再开放，当然开放过程中由地方到中央，逐步总结经验，逐步规范，逐步加强监管体系的建立，做到机构的完善和建设。
最后我讨论几个问题。
第一讲政府的责任是什么？市场机制是什么？绝不是免除政府的责任，公用事业的自然垄断性和广大老百姓密切相关，城镇水业的改革绝不是一般的招商引资的项目，实际上是城市政府为千百万老百姓选择更好的经营者和服务提供者。实际是政府在出让公共资源，所以政府是选择者，你必须为老百姓负责，不同于我们各地正在追求的招商引资等。
有些项目操作过程中，认为只要有投资就是好的。我们现在地方改革出现问题许多都是因为过多关注资金的融入，使水业项目最终出现损害公众利益的后果。
评价改革成功与否只有一个标志，就是能够使公众以合理的、较低的支付获得更好的，和更高质量的服务，要让老百姓得到改革的实惠，这才是建设部推进水业改革的主要的目标，也是检验我们改革是否成功一个标志。很多地方把这种改革作为一次性的投融资，当成产权转让和资产变现。
从我们经验教训看，水业改革是几十年过程，直接投资需要十几年二十多年运营周期，不是朝夕的事情，需要全过程的管理监督，必须建立制度，完善法律环境和保护公众的利益。
最后的结语，第一，尽管我们在总结的经验基础上提出了改革制度和要求，但是目前仍在探索，在实践过程中需要不断完善，第二，改革最终最根本必须立足法律体系的建立，法律上给改革保障的支撑，第三，我们的目的是实现我们城镇水务的持续发展，实现我们全面建设小康的目标做出贡献和支撑，谢谢大家。
（中国水网）