评述加强市政公用事业监管的意见

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符涛/钟丽金(清华大学水政策研究中心)关于加强市政公用事业监管的意见随着市政公用事业市场化改革的不断推进和深化，政府监管不足的问题日益突出 为确保市政公用事业改革顺利进行，保护公共利益，建设部于2005年9月10日发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》(以下简称《意见》)，提出了加强市政公用事业监管的相关规定，为建立市政公用事业监管体系奠定了良好基础 《意见》是继2002年12月建设部发布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》和2004年5月实施的《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)之后，推动市政公用事业改革的又一重要文件 随着市场机制的逐步形成和市政公用事业市场的开放，市场投资者和经营者多元化，社会资本逐渐进入市政公用事业行业 政府的角色也从过去的直接管理者转变为政策制定者和市场监管者。即使最初的企业实体没有引入社会资本，随着政府和资本分离的加深，这一角色也在发生变化 在此背景下，监管体系的有效性成为市政公用事业改革成功和市政公用事业健康可持续发展的基本保障 笔者认为，建设部出台《意见》是我国市政公用事业改革的迫切需要，对推进当前我国市政公用事业改革具有重要的意义和影响 《意见》是我国市政公用事业改革进程中的又一个重要里程碑 通过对《意见》中各篇文章的分析，可以看出有许多值得肯定的地方:一是在政府普遍逃避责任的市场化改革环境下，《意见》充分强调了市政公用事业的独特基础、主导性、公共性和自然垄断性，并首次明确强调引入市场机制不能改变市政公用事业的公益性和政府的责任 同时，充分肯定了市政公用事业监管的重要性，明确指出市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程，强调市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容和保障 《意见》明确肯定和强调了政府的监管作用和市政公用事业监管的重要性。笔者认为，《意见》的出台将有助于地方政府更准确地定位自己的角色和责任，有助于深化相关体制改革，推动市政公用事业的企业化改革。 二是《意见》规定了市政公用事业监管的主要内容，对准入监管、服务质量监管、成本监管、安全监管等重要环节做了详细的规定和说明，使《意见》具有一定的可操作性。 第三，《意见》强调完善特许经营管理制度是市政公用事业市场化改革的重要基础工作内容，强调特许经营项目合同监管的重要性，要求特许经营协议作为特许经营项目的重要监管依据。 4.《意见》详细解释了准入监管的招标程序和评估标准 建议将特许经营协议的核心内容作为投标的基本条件，并考虑成本、价格、运营方案、质量和服务承诺、特殊情况下的应急措施等因素。选择中标人应综合考虑 有必要看到，这一规定不同于工程招标的规定。该规定是市政公用事业招标管理的一大进步，改变了以往只强调价格的评标方法，提出了更加科学合理的评标标准 5.《意见》肯定了中介组织在市政公用事业监管体系中的重要作用，同时“择优选择中介组织”的要求也非常合理和科学 6.《意见》在成本监管问题上也有所突破 首先，对供水、供气、供热等盈利性市政公用事业提出了价格改革要求，同时对污水、垃圾处理等公益性行业收费机制的完善进行了区分 二是提出“在区域内同行业开展成本比较和绩效评价”，为下一步正在研究和建立的成本监督评价体系提出了可行有效的研究和工作方向 目前，绩效评估体系的研究工作已经开始 7.《意见》肯定了公众参与在市政公用事业监管体系中的重要地位和作用，指出要尊重公众知情权，鼓励公众参与监管，建立畅通的信息渠道，完善公众咨询和监督机制 与2004年《办法》相比，《意见》除了深化上述监管内容外，还提出了市政公用事业市场化改革的两大创新:一是设立监管机构，提出“城市市政公用事业是一个不可分割的整体，市政公用事业市场是一个统一的市场”，并提出要“逐步建立统一的市政公用事业监管机构” 对于城市水务行业来说，这一要求与水利部门对水务一体化的强调有着明显的不同取向，这也将使已经成立的城市水务局面临一些尴尬 二是规定了市政公用事业改革中资产转让价格的使用。针对市政公用事业改革过程中的职工安置问题，特别要求“国有产权转让价格优先用于原职工安置，剩余价格主要用于市政公用事业发展” 综上所述，《意见》对市政公用事业监管体系的建立和工作提出了切实可行的方法和建议，值得肯定 但是，《意见》中仍有两个倾向性问题，需要专门讨论 一是虽然《意见》充分肯定了政府监管的重要性和必要性，但强调市政公用事业具有公益性、安全性和自然垄断性的特点，市场失灵问题必须通过有效的政府监管来解决；同时，政府监管的有效性是公共利益能否得到保障的基础 然而，对市政公用事业的监管不仅是为了保证公众的利益，也是为了保证市场和市场主体的健康发展 在《意见》中，与之前发布的《特许经营办法》一样，存在明显的公共利益倾向，基本上没有强调市场秩序和投资者权益保护 这种强调与国家当前的总体宏观政策取向有关，但这种强调可能对未来的市场运作产生不利影响 二、虽然《意见》对市政公用事业监管的内容和方法做出了相应的解释和规定，但对不同模式的分类监管不够充分，削弱了其可操作性 市场化选择的模式将直接影响市政公用事业监管的具体内容。由于引入市场机制的方式不同，会有不同的产权结构，对具体监管方式的要求也会不同，监管的重点也会不同 对于市政公用事业的监管体制来说，不同的监管方式应该取决于市场化模式的选择，也就是说，政府和企业之间不同的权利和义务分配将决定不同的监管方式，而不是简单地将监管与行业差异区分开来 (中国水网)