中国经济时报：城市水业“制度年”里面临众多困惑

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3月22日，世界水日 在北京举行的城市水产业政策与市场研讨会吸引了政府官员、专家、研究机构和企业的代表 “中国城市水务行业市场化改革经历了两个过程，今年已经进入第三阶段——系统建设年。现阶段改革的目标是完善监管体系，理顺投资体制，加强公众参与，规范竞争秩序。 与会代表一致发表了上述声明。他们认为，虽然目前城市水务行业已经进入了系统年的规范阶段，但管理体制和水权界定的混乱等诸多因素仍然困扰着城市水务行业改革的下一步 本次管理体制混乱会议传达的信息表明，虽然城市水务市场化改革才刚刚开始几年，但市场化进程中暴露出越来越多的问题和困惑 根据清华大学水政策研究中心的分析报告，这五个难题目前需要彻底解决 首先，政府角色的转变尚未完成；二是流域水资源管理不足，流域水环境管理不协调；三是监管体系有待进一步完善；第四，对总体规划的误解是“统一管理”；第五，市场化和私有化之间仍然存在混淆 清华大学水政策研究中心主任符涛认为，在水管理领域，国际上倡导的理念是在水资源成为国际战略资源的背景下产生和强化的系统化水管理体系 系统水管理系统是指以水资源为核心，以促进资源的协调利用和人与自然的协调发展为目标的管理系统 在不同的政治经济背景下，系统水管理系统会呈现出不同的管理模式 简单地将“系统管理”理解为“统一管理”，并且理解管理功能的集成是对系统管理的误解 事实上，作为一种重要的战略资源，水是一种公共必需品，其主要责任在于人民政府。水资源越稀缺，与社会经济的联系就越紧密，单个部门进行统一管理的可能性就越小 如果要有一个统一的责任主体，那也是各级人民政府 有关部门在“统一管理”方面的错误指导，将在一定程度上扰乱水务管理体制改革 根据清华大学水政策研究中心的报告，在推动水改革的国际趋势中，只有英国和智利等少数国家选择了私有化模式 模式的选择取决于不同国家和地区的各种政治、经济和文化因素 不同的市场化模式需要不同的法律、政治、经济和监管来配合 因此，水务行业的市场化改革并不等于私有化 目前，在水务行业改革中，对市场化与民营化等同的理解很多，需要纠正 水权制度的实施面临四大制约因素。专家认为，随着我国水资源短缺，水权问题已成为近年来水资源管理领域的核心工作 符涛认为，水权问题的根源在于水资源短缺 因此，建立现行水权制度是加强水资源管理的可行途径 目前，水权制度实施所需的水资源宏观稀缺条件已经基本具备，但其所需的法律保障体系还很不完善 在中国当前的政治经济体制下，不同的政府机构对选择什么样的水资源管理体制有不同的看法，研究机构也有自己的看法 符涛认为，总的来说，水权制度在中国的推广将受到四大因素的制约:首先，水资源管理目前是中央政府的权力，而水资源的集中化使得大型调水工程的决策简单直接 这一制度有利于维护国家安全，中央政府有很强的部署能力，但政府决策的科学性保障较差 水权制度将限制和削弱中央政府的权利，水资源将根据市场进行配置 政府将从水资源管理的全过程转变为对初始水权分配和交易规则的监管，管理力度将明显减弱 因此，它已经成为促进水权制度的一个障碍 其次，面对水资源的稀缺，以政府的战略干预和严格管理为核心的节水工作也越来越多。国务院已将《节约用水条例》的制定列为2005年“一级”立法计划，该计划正在紧张制定之中，将于今年出台 国家是否选择以计划用水和固定用水为特征的节水制度或以水权为核心的市场制度来解决水危机，以保证经济发展和战略安全的用水需求，已成为水权制度能否在中国生根的决定性因素之一。 在水资源成为国家战略资源的背景下，这一选择的答案仍然难以确定 第三，从现有的水资源管理体制向水权制度的转变，由于水资源管理目标和职能的调整，改变了管理运行模式，这不是简单的“水利行业管理”的权利升级，而是公共权利的强化和政府权利的制约和弱化 例如，取水设施社会化等水权民主协商机制的引入，将对相关政府部门、机构和国有企业的利益分配产生影响 目前，我国以水利工程为核心的水利系统人才队伍相当庞大 一旦市场水权制度对其利益集团的影响出现，就会有很大的阻力 第四，水权制度也受到制度不完善的制约 包括水法对“水资源所有权”的约束和取水许可制度对交易的约束 由于水权制度削弱了政府重新调节水资源的能力，各级用户对设定初始水权的科学和民主要求将远远高于目前取水许可的科学要求 初始水权难以设定，需要使用者的民主参与和科学法律制度的保障。同时，水权交易过程也需要市场监管体系的支持 然而，我国现行的法律制度远远没有达到这一要求，水权交易的市场监管制度甚至还没有提上日程 从媒体广泛宣传的东阳市义乌水权交易案来看，符涛认为其交易不能成为水权交易 实施是跨区域调水工程的市场体现，从法律、管理和市场的角度来看，都不适用于水权的概念 虽然特定的水资源只能通过水利工程运输到特定的地点，但水资源的运输不是水资源本身 水利和引水工程必须支付费用，包括工程费用和特定地点的级差租金，统称为“水租金” 水权租金可以帮助实现水权，但水权本身不能 (记者唐福勇/中国经济时报)