沈大军：我国水价改革历程与困境突破

本篇文章2308字，读完约6分钟

当前我国水价改革正处于关键突破期，如何将已建立的水价制定政策框架落到具体实践中是一项挑战。

水价是促进节水和加强水资源管理的有效手段，也是充分发挥市场在水资源配置中决定性作用的具体体现。但作为经济措施，水价政策受到诸多因素影响，从而影响改革成效。

水资源具有多重属性，因此其配置和管理不能仅面向单一的经济政策和目标，而是需要同时兼顾众多社会目标和生态环境保护目标。一般来讲，如果以经济效益优先来配置水资源，社会支付能力、企业财务可持续性和生态环境可持续性往往会成为问题;成本回收保障了企业财务可持续，但可能导致公众无法承担、资源配置效率不高，而保障低收入群体的供水和用水是社会关注的问题;缺水、环境污染和生态系统的价值和损失需要生态环境目标来体现。因此，在理论和现实上，制定兼顾社会公平、资源配置效率和生态环境可持续的水价政策十分困难，水价改革的政策选择实际上是这些目标的协调、平衡和妥协，以及这些目标在不同时期的政策优先性的体现。

我国水价改革历程

改革开放以后，我国水价改革经历了一个漫长过程，至今仍未结束。

早在20世纪80年代初，我国已经认识到水价问题的根本是定价原则和方法。为应对经济社会发展而导致的缺水问题，华北地区的山西、北京、河北和天津等省(直辖市)先后开始征收水资源费或征收资源属性的收费。1984年国务院要求通过取消包月制、推行计量和计量收费等推进城市水价改革，促进节约用水。1985年，国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，明确规定了成本构成、成本回收和差别定价等水价制定的原则和方法，解决了可持续水价形成机制的基本问题。1988年《中华人民共和国水法》提出建立水资源有偿使用制度，从法律上明确了水资源费的征收。

20世纪90年代，受建立完善社会主义市场经济体制的政策驱动，我国全面提速水价改革。1995年水利部提出建立合理、完善的价格管理和收费体系。1997年国务院印发《水利产业政策》，要求全面征收水资源费，合理确定供水服务的价格，促进水利产业化。在城市水价改革方面，1995年《城镇供水条例》和1998年《城镇供水价格管理办法》明确了国际通行的水价制定原则、结构和程序，指导了我国此后几十年的城镇水价改革。进入21世纪，在完善水价的法律框架以后，我国开始全面推进水价政策的执行和实施，但改革过程十分艰辛，政策目标也没有很好实现。2003年，我国出台《水利工程供水价格管理办法》，替代1985年的《水利工程水费核订、计收和管理办法》。2006年，《取水许可和水资源费征收管理条例》颁布实施，补齐了我国国家层面水价法律框架的最后一根支柱。伴随法律框架逐步完善，我国全面推进水价政策的执行、落实和改革。2000年，原国家计委、水利部和建设部联合下发《关于改革水价促进节约用水的指导意见》，要求发挥价格杠杆作用，促进节约用水，保护和合理利用水资源;并充分体现供水的商品价值，使水价达到合理水平。2004年，国务院办公厅下发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，要求扩大水资源费征收范围，提高水利工程供水价格和污水处理费，加快推进居民生活用水实行阶梯式计量水价制度，以建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。2009年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》，要求重点缓解污水处理费偏低的问题，并充分考虑社会承受能力。2013年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，要求全面实行居民阶梯水价制度。2018年，国家发展改革委下发《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，推进建立有利于节约用水的价格机制。

阶梯水价制度有效引导居民节约用水

1980年以来，我国水价改革经历了理论和实践同探索的过程。在理论层面，我国已经建立了全面、系统和先进的水价制定政策和工具框架，可有效应对、处理和实现各种政策目标。在实践层面，我国水价政策受水行业外部和内部各因素影响，长期以来，改革路径和目标不确定，处于不断调整的过程中。宏观方向上，水价改革的重点在经济、社会和生态环境目标之间摆动;具体政策上，伴随着价格水平上升，水价改革的重点已逐步从服务收费向资源和环境收费演变，但服务收费的改革并没有完成。同时，水价改革的实践与改革的政策目标不一致，外部的经济和社会因素，如cpi等，持续不断地影响水价改革的步伐;而水行业内部的成本回收和水资源短缺并没有较好地反映出来。

关于水价改革的建议

中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。十六字治水思路明确要求充分发挥市场机制作用，落实节水优先战略，这为水价改革提供了新的方向。

改革水资源有偿使用制度，全面推行水资源税征收

实施水资源费改税，有利于提高用水效率，优化用水结构，促进落实最严格的水资源管理制度，节约保护水资源。根据资源税费改革的总体安排，2016年我国在河北省开始水资源费改税试点，并于2017年将试点扩大至北京市、天津市、山西省等9省份。目前，水资源费改税进展顺利平稳，成效明显，达到了试点预期目标。试点实施为全国范围内推广水资源费改税提供了可复制、可推广的经验和制度体系。

因此，在前期10个省份试点的基础上，我国已具备在全国范围内征收水资源税的条件，建议全面推行水资源税征收，从而完成我国水资源有偿使用的长期改革目标。

坚持问题导向，完善城镇供水价格形成机制