《环境经济》：二次供水“最后一公里”难题亟待解决

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近年来，二次供水成为热门话题。这篇论文首次发表在《环境经济学》(第290期)杂志上。摘要:阐述了二次供水的现状、重要性、存在的问题、常用方式、价格和成本，希望能为同行提供参考。

城市供水作为一项基本公共服务，与城市居民密切相关。由于其自然垄断性，城市居民自然将供水责任归于供水企业，并将其视为政府服务职能的延伸，认为供水企业应做好服务工作。

但有一个“最后一英里”问题，即目前越来越多的民用和工程建筑的生活用水要求的水压和水量超过了城市公共供水网的容量，相关单位必须通过管道通过储水和加压设施向用户供水，即二次供水。相关设施的产权属于业主，不属于供水企业。二次供水是多层和高层建筑的主要加压供水方式，其用户规模越来越大。据初步统计，二次供水用户约占城市供水服务总人口的60%，在某些地区可高达80%。

近年来，国家出台了一系列相关政策，促进二次供水建设、改造、运行维护和管理的规范化。其中，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、公安部和卫生计生委2015年联合发布的《关于加强和改进城市居民二次供水设施建设和管理确保水质安全的通知》(程健[2015]31号)最具代表性，对二次供水设施的建设、改造、运行维护和管理提出了具体意见。各地也出台了相关的二次供水管理办法，旨在管理供水服务的“最后一公里”。

应当指出，二次供水设施交付使用前，产权属于开发商，交付使用后，产权属于业主。过去，供水公司很难实现二次供水的标准化管理，而开发商、建筑商、物业公司和运营维护经理的利益是不同的。此外，不同程度的专业精神、不均衡的水平和不同的责任造成了一些问题。供水企业要搞好供水服务，就要主动解决“最后一公里”问题，接管二次供水工作，为用户提供专业化服务，全方位保障居民用水安全。

二次供水面临什么问题？

首先，二次供水的建设和管理不到位，使得水质难以保证。在一些地区，由于二次供水设施管理不到位，前期建设不规范，设备管道老化，二次供水水质受到污染，危及居民健康。例如，2016年，武汉某高层住宅区的居民出现了呕吐和腹泻。经当地疾控中心人员现场调查，发现原因来自屋顶的二次供水罐。

其次，管理主体不明确，责任难以落实。目前，二次供水设施的管理主体很多，如供水企业、物业管理单位或其他单位。二次供水一旦出现问题，就会相互推诿，问题往往被拖延。在很多情况下，即使责任不在供水企业身上，用户仍然会在不了解责任分工的情况下追究供水企业的责任，从而影响供水企业的社会形象。

第三，多种模式并存，服务需要标准化。由于不同地区二次供水的历史、政策和环境不同，不同地区采用的二次供水运行、维护和管理模式也不同。作为重要的基本公共服务之一，离用户最近的供水方式不统一，导致最终供水服务质量参差不齐，不利于供水行业的长远发展。

最后，价格和收费机制不顺畅，长期运行难以保证。改造、运行维护和管理中的价格和收费机制不完善。二次供水的运行、维护和管理成本较高，加上电费，每吨水的成本将达到一件以上，旧住宅区二次供水改造费用昂贵。目前，普遍的做法是将二次供水的相关费用纳入水价，并通过水价调整进行补偿。但是，由于水价机制本身存在一些问题，很难实现二次供水相关费用的全覆盖，这种做法不能持续太久。

为了解决上述问题，目前的总体政策趋势是由供水企业接管二次供水并为终端服务。为此，各地相继开展了二次供水的相关工作，颁布或修订了二次供水管理办法。总的方向与“程健[2015]31号”一致，但不同地方的具体情况和不同的运行模式有所不同。

重建二次供水设施的资金从何而来？

目前，二次供水设施改造已全面展开，各地基本上采取“先急后缓”、“改造一批、接管一批”的原则。在二次供水改造过程中，难点在于如何建立合理的改造资金筹集机制。目前，改造资金来源复杂，可分为五种类型:政府投资、供水企业投资、业主投资、三方平衡分摊、原开发建设单位投资。这五种方法各有利弊。

首先，政府的主要贡献。政府资金可以为改造工作提供强有力的经济保障，从而使工程进展更加顺利。但是，在一定程度上，这也将对地方财政造成压力，特别是在金融基础薄弱的地区。

二是供水企业主要出资。正常情况下，二次供水改造的费用计入企业的经营成本，然后通过水价调整的方式进行补偿。但是，如果地方水价调整机制不完善，水价调整周期长，这种做法将进一步加剧供水企业的“倒挂”成本，不利于企业的长远发展。此外，通过调整水价使所有居民承担旧住宅区二次供水改造费用的方式容易引起争议。

第三，业主主要贡献。从法律层面来说，这是最合理的。然而，这种方法很难实施和推进。这种模式最初在许多地方被采用，但随着推进过程中遇到的困难和二次供水设施改造的紧迫性，往往又回到政府或供水企业作为主体。

第四，政府、供水企业和业主以相对均衡的比例分担二次供水设施改造费用。这是一种理想的情况，政府、供水企业和业主都有责任或义务对旧的二次供水设施进行改造。然而，这种模式需要高通信成本和时间成本。

第五，原开发建设单位主要出资。在原有开发建设单位仍然存在的情况下，一些地区采取由原有开发建设单位承担二次供水设施改造费用的模式。但在政府的指导下，供水企业应与原开发建设单位充分沟通协商，达成统一意见。

此外，对于新建的二次供水设施，建设资金由开发单位承担，但建设工作既有供水企业承担的，也有其他具有相应资质的建设单位承担的，为了避免二次供水设施建设不规范以及后期改造麻烦，部分地区已经开始采取了统建模式，即由供水企业负责统一负责二次供水相关建设工作。统建模式可以较好地、全方位地保障二次供水设施建设的质量，有效地避免了一些难以监管的隐蔽性工程风险。