对“未验先投”和“进水超标导致污水处理厂出水超标”，怎样处罚才能避免“

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2014年修订《行政诉讼法》时，将“明显不当”纳入行政行为合法性审查标准，规定如果行政行为“明显不当”，人民法院可以决定撤销或部分撤销。那么，什么是“明显不合适”？基于司法审查实践中对“明显不当”的适用，结合“检查前投资”和“污水处理厂超负荷进水”两个争议问题，对“明显不当”在环境行政处罚中的适用进行了详细分析。

提出的问题:

什么是“明显不当”的行政处罚？

案例一:生态环境主管部门经调查发现，某公司玻璃加工项目环境影响评价文件未依法报批，需要建设的环保设施未经验收投入生产。因此，根据《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款和《环境影响评价法》(2018年修订)第31条第1款的规定，责令公司立即纠正检查前未投资的行为，罚款20万元，并对公司未批准项目总投资建设处以6000元罚款。经调查，公司建设项目总投资约20万元。

案例二:某公司污水处理厂废水排放口的污染物浓度在监管监测过程中，被生态环境主管部门发现超标。因此，根据《水污染防治法》第83条第2项，该公司被罚款10万元。经调查发现，污水处理厂超标的直接原因是上游企业的排水达不到验收标准，导致这批污水超出了污水处理厂现有的污水处理能力。

从适用依据来看，上述两起案件中的行政处罚都是依据现行法律法规进行的，但从行政行为的合理性来看，上述两起案件中的“违法行为”是否应该受到处罚？罚款金额是否过高？

第一种情况是，虽然现行法律要求对“未经检查的投资”进行行政处罚，但对于一些投资较小的建设项目，即使适用20万元的最低罚款标准，与工程造价相比，处罚金额是否仍然“明显不当”？

在案例2中，根据现行法律，企业不得实施过度排放行为。但是，如果由于上游企业排水超过验收标准，导致污水处理厂出水超标，如果污水处理厂主观上没有超标排放的意图或过错，客观上采取了各种措施避免超标排放，仍以超标处罚。从违法情节和处罚目的来看，是否存在某种“明显不当”的处罚？

通过以上两个案例的比较可以发现，在环境行政处罚领域，一些行政处罚在形式上是按照现行法律法规进行的，但在合理性上存在一定的“明显不适当”，两个案例之间的“明显不适当”存在一定的差异。那么，在司法审查实践中，我们应该如何判断该行政行为是否构成“明显不当”？行政机关如何避免作出的行政行为被视为“明显不当”？

问题分析:

如何判断一项行政行为是否构成“明显不当”？

“明显不当”的演变

关于“明显不当”，1999年《行政复议法》颁布之初就规定，可以作为行政复议机关撤销、变更或者确认行政行为违法性的依据。然而，直到2014年，《行政诉讼法》在人民法院可以决定撤销行政行为的案件中纳入了“明显不适当”，同时在人民法院可以决定变更的案件中“明显不公正”一词统一为“明显不适当”。

在司法实践中，即使在《行政诉讼法》明确规定了“明显不适当”之后，法院在适用“明显不适当”时，也很少直接使用“明显不适当”作为认定行政行为违法的理由。多数情况下，法院综合证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等主要原因，基本认定行政行为明显不当。

对“明显不当”的理解和认定

一是司法审查实践中“明显不当”的认定。

现行法律没有明确规定如何判断一项行政行为是否“明显不当”。关于“明显不当”的定义，最高人民法院行政审判庭在解释中写道:“明显不当”是指行政行为虽然在形式上没有违反法律法规的强制性规定，但明显违背了法律法规的立法宗旨和精神，不正当地损害了社会和他人的利益。”

从这一解释中，我们可以看出“明显不当”的判断更多的是从合理性的角度，考察行政行为是否“实质合法”。

在司法审查实践中，法院一般结合比例原则来判断行政处罚范围是否异常。例如，在“陈超诉济南市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚”一案中，二审法院认为，在事实不清、行为对社会危害较小的情况下，该行为的一切后果均由原告承担，对个人的处罚较重，违反了比例原则，构成了明显的不适当。 并批准了一审法院撤销行政处罚的决定，理由是处罚范围和数额过重。

二是“明显不当”的认定分析。

笔者结合司法审查实践，认为“明显不当”作为一个不确定的法律概念，在判断一项行政处罚是否构成“明显不当”时，应从处罚的目的和行政处罚的纠正入手，不仅要确认具体法律适用中是否充分考虑了案件事实、违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，还要综合判断行政处罚是否符合立法目的和精神，是否存在异常

当然，在判断时，我们可以考虑行政法的相关原则，如比例原则、平等原则和正当程序原则。具体而言，“明显不当”的认定可以从“不当”和“明显”两个层面进行分析和判断。

首先，对“不当”的理解应当基于对“当”的把握。何为“当”?就行政处罚而言，从形式上来看一个行政处罚的作出是符合现行法律规定的行政处罚构成要件的，即有“违法行为”、有法定依据、遵守法定程序等;从实质上看，该行政处罚应当是公平公正、符合过罚相当等原则并且具有合理性的，即应当“实质合法”。