薛涛：如何做好PPP？

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回顾本轮ppp2.0至今发布的各种ppp规范文件，虽然具体的应用领域被简单列出，但具体的针对性仍被空所提高，特别是在一些新的领域(如农业)。今后，主管部门在这方面还有许多工作要做。其中，一直存在一个障碍，那就是目前分类方法的适应性不全面。

回到目前最正式的分类语系，是财政部和国家发展改革委发布的ppp纲领性文件:金彩[2014]113号文件中“用户支付、可行性缺口补贴和政府支付”的分类方法，国家发展改革委[2014]2724号文件中“经营性、准经营性和非经营性”的分类方法，实质上，这种分类是根据是否需要财政补贴进行简单划分。在白话文中，这两种分类方法的基本逻辑是按照“财务给钱”、“财务给钱”和“财务不给钱”来划分。

E20市环保ppp四级分类模式

我们认为，无论是财政部的分类，还是后来增加的简单分类，都不能揭示ppp项目的核心逻辑，也不能揭示企业在参与ppp过程中所面临的挑战和风险。

E20研究院更加关注ppp对整个行业的影响。在城市环境保护领域，我们提出了城市环境保护的ppp四范畴理论(具有商业因素的复合项目在逻辑上接近A类项目)。根据我们的观察，这种分类方法也可以在其他领域借鉴。分类模式如图1所示。

图1 e20市政环保领域ppp分类模式(简单细分)

a类:政府监管的特许经营领域。供水Ppp(股权合作、天然气和供热ppp性质相似)和地下管道廊道(不依赖政府回购)。

b类:政府购买的特许经营权。污水处理厂、垃圾焚烧厂、垃圾填埋厂、厨房处理厂、污泥处理厂等的Bot。(上述项目可能与前端收集和运输捆绑在一起)。

c类:非特许政府购买的购买力平价(pfi)。资助管网建设、无污水处理厂的黑臭水体处理、海绵城市、土壤修复、农村污水或垃圾处理等。

d类:基于ppp的政府购买服务，不包括融资和基础设施建设。垃圾清扫或收集运输(不含融资建设收集运输站)、城市水体维护、环境监测服务、基础设施委托运营服务。

重新分类后看“购买力平价四化”

2017年8月1日，时任财政部副部长史耀斌在“进一步推进ppp标准发展”研讨会上发表讲话。回顾史耀斌ppp推进过程中的“四化”，与运营直接相关的“重工程轻运营”问题在现行规范中没有得到进一步明确，这与我国现行官方分类中“运营”缺乏定义直接相关，也凸显了重新分类的重要性。在史部长讲话前一年多，我们通过分类指出，丙类pfi项目可能导致“重工程轻操作”的可能，并认为性能捆绑(详见92通知的规定)可能是补救措施之一。

适用范围的一般化

史耀斌在讲话中描述了泛化问题:“一些地方政府将房地产等纯商业项目打包成ppp，利用ppp的‘绿色通道’由相关部门和金融机构实现快速审批和融资，这将绕过相关产业政策。监管会影响宏观调控的效果。”

您可以注意到，泛化问题很有可能出现在A类领域，过度使用商业捆绑，甚至将商业项目作为ppp项目直接实施。a类ppp项目与商业项目有一个共同的特点，即需求风险由社会资本或企业承担，但概括的结果是，本应通过市场保持公平竞争的商业项目却通过ppp获得了不公平的垄断权，这就容易导致政商勾结，阻碍市场公平竞争。

同样，在环境保护领域，普遍化的问题几乎已经出现。一家大气处理公司发布了一份公告，并与政府签署了一份合同，使用ppp来处理大气领域的霾，项目规模达数十亿元。工业污水是一个商业领域，政府无权授予空气处理公司垄断权。

支出赤字上限

在史耀斌的讲话中，ppp发展不规范的问题之一是支出上限问题。“一些地方政府没有认识到ppp项目的支出责任不得超过预算支出的10%的要求，而且执行不够严格和有效。此外，一些地方政府能力不匹配，地方财力和支出责任没有得到准确衡量，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”的功能，很可能加大财政中长期支出的压力。”

支出上限虚高问题主要是指地方政府不重视财政承诺程序，甚至故意增加预期财政收入或忽略财政承诺覆盖面，以扩大融资规模、突破融资限制的现象。然而，随着ppp监管的深入，另一个问题也凸显出来。例如，根据财政部、住房和城乡建设部、环境保护部和农业部《关于政府参与的污水和垃圾处理项目全面实施ppp模式的通知》(蔡健[2017]455号)，当政府面临污水、垃圾添加或存量转移项目时，财政commitment/き だ认为这种情况反映了本轮ppp中各种监管文件之间的矛盾。

这一结果的根本原因仍然是目前的购买力平价分类不合理。事实上，如上所述，对于刚性运营项目(如城市污水、垃圾和卫生设施的环境保护支出)，此类支出与政府的隐性负债无关，只要其设施规模和服务水平合格(这应通过严格的可行性研究程序确定和控制，而不是通过财务承诺)。

如果不允许ppp，在严格的环境保护要求下，当地政府仍必须为当地的特许企业或机构安排相应的费用(如卫生设施)，这部分费用不会因为资金紧张而产生。因此，这种购买力平价支出不应包括在财政承诺的10%限额内。今后，至少污水bot、垃圾bot、环卫等B类和D类ppp项目的支出应该这样安排。

对于一个纯粹的A级ppp项目，如果它是一个完全用户付费的ppp模式，不涉及财政补贴，当然，它不受财政承诺的限制。至于刚性公共服务支出中应由居民承担的部分，根据最新的《NDRC关于创新和完善推进绿色发展价格机制的意见》(F&G价格法规[2018]943号)，已明确污水处理厂范围内的费用由居民承担，与垃圾处理和卫生费用相关的垃圾处理费的收取仍在探索中，界限仍不明确。

由此可见，以控债为目的的防范“支出上限虚化”的范畴应该主要针对我们分类中的c类项目(这是最容易导致隐性负债的ppp项目类型)，或者采用可用性付费或影子价格模式，导致a类项目性质变化为政府付费的ppp项目类型。