系统治理——坚持山水林田湖草是一个生命共同体

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2014年3月14日，在中央财经领导小组第五次会议上，习近平总书记提出了“节水优先、空平衡、系统治理、两手抓”的新时期治水方针，坚持景观、森林、湖泊、草地是生命共同体，强调运用系统思维协调景观、森林、湖泊、草地的管理。“系统治理”的工作原则意义重大，要求明确，为新时期水利工作指明了方向，提供了依据。

一、准确把握“制度治理”的重要内涵

总书记发表了一系列关于“制度治理”的重要论述，其中蕴含着深刻的制度治理思想。

总书记指出，坚持山水、森林、湖泊是生命共同体的系统思想，是十八届三中全会确定的重要观点。生态是一个统一的自然系统，是各种自然要素相互依存并实现循环的自然链，水只是其中之一。风景林天湖是一个生命群落，形象地说，人的命脉在于田，田在水中，山在水中，山在土壤中，树在土壤中。

秘书长指出，有必要协调景观、森林和湖泊的水控制。在经济社会发展方面，我们提出了“五个统筹”。水的控制也应该协调自然生态的所有要素，水不应该从水的角度来讨论。有必要用系统论的思维方法来看待问题。生态系统是一个有机的生命体，应该统筹规划，控制水和山、森林、田野、山脉和森林。

总书记指出，治水包括开发利用、管理分配、节约保护等。善政的内涵之一是善用系统思维协调水治理的全过程，分清主次、因果关系，找出症结。景观、森林、土地、湖泊和草地是生命的共同体。要统筹规划，统筹政策，多管齐下，全方位、全地区、全过程地开展生态文明建设。

总书记关于“制度治理”的重要论述可以从对象、主体、环节和方法四个方面来理解。

(1)从对象的角度来看，系统治理就是协调景观、森林、湖泊和草地的管理

总书记强调，景观、森林、湖泊和草地是一个生命共同体，并解释了水资源和其他自然生态要素之间的共生关系。山区是流域水资源和降雨径流的主要来源，因此要做好山区的水源保护工作；森林被称为“绿色水库”，它不仅能涵养水源，调节河流径流，还能防止水土流失，保护土地资源；草是一种先锋植物，被称为“地球的皮肤”，它不仅能固沙护土，还能为树木的生长创造条件；农田是天然透水土地，深耕深松蓄水是保护水资源的重要途径；湖泊是水资源的重要载体，是调蓄洪水的主要水域。保护水域是保护水资源的“基础”。埃及是一个古老的国家，曾经为人类创造了灿烂的文明。然而，为了扩大耕地，冶炼金属等。，古埃及的森林砍伐、草原开垦、植被破坏，造成了严重的水土流失和土地沙漠化，最后形成了矗立在沙漠中的宏伟金字塔。因此，进行水处理，应遵循生态系统的完整性，深入研究山、河、林、湖、草之间的共生关系，并提出系统的处理方案。

(2)从主体来看，制度治理是各方共同努力的结果

总书记强调，要加强社会治理，就要完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与和法律保障的社会治理体系。水治理是社会治理的有机组成部分，也是贯彻社会治理总体要求、坚持政府主导、社会协调的需要。制度治理作为新时期的水利工作方针，是在我国社会结构深刻变化、利益格局深刻调整、水问题日益突出的新形势下，党和国家促进人与自然和谐相处、加快建设美丽中国的战略选择。水问题的复杂性和涉水事务的日益复杂性，决定了有必要加强政府与相关部门的内外协调，统筹规划社会各方的治理努力。例如，农业水价综合改革是促进我国农业节水和解决水资源浪费的重要措施。从试点到全面推广，不仅需要政府和相关部门的共同努力，还需要中央和地方政府的联动，需要农民用水者协会和农民的协调参与。

(3)从环节来看，系统治理是协调水治理的全过程

总书记强调，治水要管好，善治的内涵之一就是要用系统的思维来协调整个治水过程。我们不仅要合理开发水资源，还要注重水资源的有效利用；不仅要注意源头预防，还要注意用水过程控制和末端处理。中国西北部，如甘肃，严重缺水。在通过农业取水许可和定额控制农业供水和取水的同时，还应发展规模经济和高效节水灌溉，并加强用水管理。只有这样，才能在相对较低的农业取水定额下，保证较好的经济效益和社会效益。另一个例子是水污染控制。要严格进入河道排污许可和排放标准，加强源头控制；实施节水技术改造，推进各行业节水，减少污水排放；还必须进行污水处理和回用，加强污水的末端处理。通过水处理的全过程，加快用水方式的转变，促进发展方式的转变，促进全社会形成有利于可持续发展的经济结构、生产方式和消费方式。

(4)从方法上看，系统治理是综合运用多种治理手段

秘书长强调，景观、森林、湖泊和草地是一个生命共同体，应该作为一个整体加以考虑。坚持多元化的制度治理意味着综合运用工程、行政、技术、经济、法律、宣传等手段，从整体上解决水问题。通过“大动脉”和“毛细血管”的同步发展，将骨干引水工程与田间工程连接起来，优化水资源配置模式，解决工程缺水问题；通过取水许可、排污许可或者其他行政命令，迫使用水单位履行必要的义务，严格规范取排水行为；通过工业节水技术改造、高效节水灌溉、生物农艺技术和节水器具推广，提高用水效率，减少污水排放；通过实施水权交易和排污权交易等经济手段，利用市场机制解决水资源短缺和水环境污染等问题；通过追究违法者的民事、行政和刑事法律责任，惩罚破坏水资源、水环境和水生态的违法行为；通过加强宣传和引导，可以营造良好的社会氛围，培养和提高公众的节水和清洁意识。

第二，充分认识“制度治理”的重要性和必要性

水与社会、经济、生态环境等系统是相互作用、相互依赖、相互制约的有机整体。随着人口增长、经济社会快速发展等，我国正面临着水短缺、水环境污染、水生态损害和水灾害严重等新老水问题。这些问题既有自然因素，也有历史原因，更有人类活动影响，要想通过良治实现水资源的可持续利用，就必须运用系统论方法寻求水治理之道。