陈盛：福建省村镇污水治理PPP模式操作经验分享

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2017年，福建省制定并颁布了《管理办法》，明确要求农村生活污水处理和生活垃圾处理新项目必须采用ppp模式。长期以来，福建省一直在探索ppp模式在农村污水处理中的应用。

6月14日，福建招标集团有限公司ppp咨询中心总经理/福建赵敏咨询管理有限公司总经理陈胜以福建省龙岩市四县(区)乡镇污水处理厂及管网一体化ppp项目为例，分享了福建省乡镇污水处理ppp模式的运行经验。

福建招标采购集团有限公司ppp咨询中心总经理陈胜/福建赵敏咨询管理有限公司总经理

项目概述

福建省龙岩市四县(区)乡镇污水处理厂网络整合ppp项目总投资6.72亿元，包括新项目和已有项目，合作期限为31年。

建设内容:龙岩市新罗区、永定县、连城县、武平县等4个县(区)的乡镇污水处理厂及配套管网将捆绑实施。污水处理总规模约11万吨/日，配套管网总长约190公里。

合作内容:引进社会资本，统一设计(优化)、建设和运营31个乡镇污水处理厂及配套管网的投资、建设和运营。

农村污水处理行业的特点

陈胜介绍说，农村污水处理行业有几个与城市污水处理截然不同的突出特点。

首先，缺乏价格形成机制。污水处理费不可能分摊到水价中。如果收费成本高，收费率低，就会向村民收费，村民能够承担的污水处理费是有限的。

其次，管网是首选。配套管网延伸长、工程量大、施工难度大、投资大。管网直接影响污水收集率，进而影响工厂运行。

第三，规模效益差。乡镇污水处理能力小，乡镇污水设施分散，运行管理成本高，管理难度大。来水水质复杂，不可能统一技术标准。

最后，缺乏可操作的管理机制。目前，乡镇污水处理由下级乡镇负责管理，导致运行管理人员、专业技术和污水收集率低的问题。因此，当最初的农村污水处理项目刚刚启动时，它不会受欢迎。更多企业仍持观望态度，投资仍持谨慎态度。

项目运作模式

陈胜总结说，该项目最大的特点是项目选址涉及四个不同的行政区域，难以协调和整合。因此，在整个项目推广过程中，在没有市政府统一协调的情况下，各区县政府逐一协调，各县委托市政水务公司作为政府投资者的代表，在市政水务公司进行前期工作并通过公开招标确定社会资本后，成立了项目公司，四家房建局与公司签订了按业绩支付的合同。作为整个项目的主体，整个项目公司承担了一系列的融资和建设工作。

项目的主要困难及解决方案

1.奖励机制的设计。整个项目的大量建设费用都在管网中(约70%)。如果按使用量付款，污水处理设施及配套管网的建设成本和运行成本将分摊到水价中。据估计，在污水处理费单价为1.2元/吨的情况下，估计需要50~60年才能收回成本，资金回笼非常缓慢；如果运营期为30年，污水处理费将高达3.5元/吨，远远高于污水处理的指导价。因此，根据用途来支付这个项目是不切实际的。

本项目采用“基于绩效考核的生命周期可用性支付”模式，建设成本的回收以污水处理设施及配套管网的可用性为基础，运营成本以绩效支付为基础。

“2015年5月，经过充分论证，我们首次提出将运营成本分为固定运营成本和可变运营成本。固定运营成本由社会资本方保证，价格在报价后锁定。可变运营成本包括污水处理厂的电费和药费。这部分费用与污水处理能力有关，这部分费用经政府审核确认后支付。”陈胜分析道。

二是运营评估方案的设计。在绩效考核中，当时整个农村的排放没有明确的标准，只能参照城市污水处理厂的排放标准和福建省自身农村生活指南的相关地方要求来制定。在此过程中，考虑到本项目的特点不同于城市污水的特点，对其运行进行评估是非常重要的，因此设计了一套涵盖所有内容的评估范围。污水处理厂的出水水质应符合《城市污水处理厂污染物排放标准》(gb18918-2002)的一级乙级标准和《福建省村镇生活污水处理技术指南》的相关要求。根据运行维护内容和农村污水处理的特点，本项目设计了一个基本涵盖农村污水处理所有内容的考核指标，从污水收集、管网维护、设备管理、人员管理、运行管理和出水水质等方面对农村污水处理的全过程进行了绩效评价。运行考核指标包括污水收集率、人员情况、运行管理、管网管理、水质管理、设备管理、安全管理、设备管理等。

第三，项目规模小。在整体项目量小的问题上，陈胜建议对工程量小、分布分散的项目进行捆绑打包，以降低前期交易成本，提高项目的市场影响力和规模效应。

4.跨区域行政协调。当时财政部选择该项目作为推广项目，也是因为该项目充分考虑了跨区域行政协调单位，并在协调过程中形成了有效的跨区域协调联动机制。中间出现重大问题时，由龙岩市住建局协调，其他情况下由投资者代表协调。

陈胜介绍说，2016年至2018年，福建省共启动了32个农村污水项目包，全部以ppp模式运行，其中许多项目跨县市。2017年，福建省政府明确要求福建省所有农村污水和生活垃圾项目必须强制采用ppp模式。2016年和2017年，福建省农村污水ppp项目启动，桑德、国珍环保、先锋等知名企业纷纷登陆福建。2018年实际上是农村污水的最后一年，但仍有50亿的市场需要每个人去开发和投资。

项目亮点

项目实施后，有许多地方值得借鉴，产生了良好的示范效果。

亮点1:创新的交易结构设计

统一招商、捆绑实施，有利于降低交易成本，发挥规模效益，破除行业垄断。创新回报机制，合理分担风险，将建设运营成本拆分为固定成本与可变成本，建设成本和固定运营成本由社会资本承担，可变运营成本由社会资本承担，合理分担双方风险。