PPP项目储备阶段重点工作任务四大要点是什么？

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本文以2016年10月24日国家发展改革委印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（简称“《工作导则》”）为主线，结合财政部2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（简称“《操作指南》”）及其它政策性文件和项目实务运作惯例，介绍ppp项目操作流程中涉及项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等工作环节中的重点工作任务及其要点。

项目储备阶段主要涉及四个方面的重点工作任务：一是项目策划；二是进入项目库；三是纳入实施计划；四是建立工作机制。

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◆项目策划◆

对于任何一个地方，相对于潜在的公共基础设施项目建设需求，财政、土地、行政等方面的公共资源，都是相对短缺甚至严重稀缺。在有限公共资源的约束下，涉及诸多行业的公共基础设施项目的轻重缓急排序，是一个高层次的政治决策问题，涉及公共资源的合理配置和不同行业、不同群体的切身利益。由于存在诸多竞争性的优先投资项目，明确并追求战略性目标属于政府责任。

（一）强化规划引领

国家发展改革委在《工作导则》第五条要求“加强规划政策引导。要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用ppp模式的统一部署及具体要求”。

2015年4月修订的《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条要求：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确建设的时序、发展方向和空间布局。建设规划的规划期限为五年”。

2016年2月，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），明确城市规划建设管理的总体目标是“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”。《意见》提出，强化城市规划工作。依法制定城市规划，依法加强规划编制和审批管理。增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。严格依法执行规划，进一步强化规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。

2016年7月，中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》第（七）款要求“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。”

公共基础设施项目涉及面广、投资规模大、有效使用寿命长，主要用于提供关系国计民生的基本公共服务，不论是公共机构组织实施还是引进社会资本，都必须遵循最为严格的基本建设程序。从城市总体规划、五年建设规划、三年滚动政府投资计划到政府投资年度计划，不仅是一整套严谨的政治决策流程，而且需要很高水平的专业力量参与。必须依法依规，尽可能做到公开透明、充分论证、达成最广泛的社会共识，更好地挖掘利用公共资源，服务当地的经济和社会发展。

（二）编制项目建议书

建议地方政府行业主管部门根据五年建设规划，组织策划并编制所负责领域五年内待实施项目的项目建议书。

初步可行性研究（pre-feasibilitystudy）,也称预可行性研究，其研究成果通常表现为项目建议书，是在机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证，为项目是否可行提供初步判断。研究的主要目的是判断项目是否值得投入更多的人力和资金，进行进一步深入研究，判断项目的设想是否有生命力，并据以做出是否进行投资的初步决定。

初步可行性研究的重点是：

一是项目目标及功能定位。包括效益目标、投资规模目标、项目功能定位和市场目标定位；

二是项目方案构思，指对未来投资项目的目标、功能、范围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定；

三是项目方案初步论证，包括:（1）项目的构成，包括产品方案、生产规模、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度；（2）比较粗略地估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。

（三）编制可行性研究报告

建议对于获批项目建议书的公共基础设施项目，可以适时组织进行详细可行性研究，可行性研究报告获批的公共基础设施项目，方可列入三年滚动政府投资计划，形成公共基础设施项目的滚动储备机制。

可行性研究是建设项目决策阶段最重要的工作。可行性研究的过程是深入调查研究的过程，也是多方案比较选择的过程。一个拟建项目，从产品方案、技术选用、设备选型，到场址选择、工程方案、环保措施，都可能有多个方案可供选择，可行性研究要通过深入的调查研究，对多个方案进行比较、论证，从中选择最佳方案。可行性研究的目的是为项目决策提供科学、可靠的依据。可行性研究的基本要求是：