做市政环保基础设施PPP项目的必看！PPP项目论证阶段工作要点深入解析

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污水处理项目实行“用户付费+政府补贴”，而垃圾发电项目基本上实行政府付费，但从企业的实际经验来看，两者基本上都是政府付费。当然，对于垃圾发电项目，企业的大部分收入来自中央政府支付的每千瓦时0.65元的电价补贴。然而，目前有许多拖欠中央电价补贴的情况，这违背了ppp的合同精神。正因为垃圾焚烧发电项目收入的2/3来自中央电价补贴，污水处理费的2/3来自居民支付的处理费，所以市政府的财政支付压力不大。此外，环保监管的不断加强和青山绿水生态文明建设的总体要求，确保和加强了这两类ppp项目的财务支付安排和支付能力。但是，国家提出对财政支付能力进行限制的要求，地方政府进行审慎的计算和自律，以避免支付问题和合同危机，是必要的，也是有益的。

项目示范阶段主要涉及六个关键任务:

首先是项目的准备工作；二是编制ppp项目实施计划；三是开展物有所值评估；第四是论证经济承受能力；第五是起草ppp合同草案；六是方案论证和审批。

1项目的准备工作

从理论上讲，ppp合同关注的是运营期的服务采购，而不是固定资产的形成。ppp合同的关键点是定义项目的实际产出要求，关注项目整个生命周期的运行结果，而不是原始投资和项目形成的结构。然而，大量ppp项目需要依赖于新建的基础设施项目，这些项目具有沉重的资产和特殊性，这显然不同于在完全竞争的市场环境中简单而新颖的普通服务采购，如餐饮、会议、办公和清洁。

因此，ppp项目的实施比传统的服务采购要复杂得多。有必要对项目进行详细的准备和计划，并合理地管理采购过程，以鼓励投标人充分竞争。还需要详细的合同设计来定义服务标准、分配风险并在业务风险和收益之间实现可接受的平衡。因此，公共部门需要具备一些传统服务采购通常不需要的技能，还需要一系列准备工作。

ppp项目需要建设投资规模大、资产专用性强的基础设施资产，才能提供ppp合同所需的最终产品和服务。因此，这种ppp项目必须遵循基本建设程序(见图1)。在获得启动许可之前，有大量的前期工作，流程严谨而复杂，涉及各种审批程序，需要各种专业中介机构和评估评估机构的参与，并产生许多费用。在竞争性投资者选择过程开始之前，需要做大量的前期工作，以便有效地确定项目合作的边界条件，使投资者有充分的条件准备技术和业务计划，然后进行成本计算，准备财务和融资计划，从而形成合适的价格形成机制。只有在选定投资者并成立项目公司后，项目才能按计划推进，并尽快取得施工许可证，开始项目建设。

图1基础设施项目开工前工作流程图

我们建议ppp项目的前期工作应与初步设计一样深入，即在初步设计未被批准的情况下。只是给未来的投资者和他们的老牌项目公司留一个经过优化和调整的空空间，初步设计暂时不会被批准。相关准备工作也应尽可能满足初步设计的配套要求。在竞争性筛选程序的实施过程中，由政府批准准备的初步设计材料和相关的初步工作材料将一起向潜在投资者开放，这将作为投资者准备响应文件的技术基础，投资者可以根据自己的专业经验和资源条件进行优化和调整。

目前，许多已经发出中标通知书的所谓ppp落地项目，由于土地、环境评估等前期工作不到位，合同无法进一步执行，导致无法获得施工许可，陷入违约甚至终止的困境。后果特别严重，教训极其深刻。

2准备公私伙伴关系实施计划

(一)相关政策法规

《工作指引》第9条规定:“纳入年度实施计划的公私伙伴关系项目应编制公私伙伴关系项目实施计划。ppp项目实施计划由实施机构编制，包括项目概况、运营模式、社会资本方选择计划、投融资计划、建设运营和移交计划、合同结构和主要内容、风险分担、担保和监管措施等。为了提高工作效率，对于一般的政府投资项目，各地可以在可行性研究报告中加入关于ppp项目实施的专门章节，内容可以适当简化，不需要单独编制ppp项目实施计划。在编制实施计划的过程中，应注意征求潜在社会资本方的意见和建议。应注意引导社会资本形成合理的收益预期，建立以市场为主要依托的投资回报机制。如项目涉及向用户收费，需取得价格主管部门的相关意见。

《操作指南》第11条规定，项目实施机构应组织编制项目实施计划，并依次介绍以下内容:

1.项目概述。项目概况主要包括项目公司的基本情况、经济技术指标和股权情况。基本情况主要阐明项目所提供的公共产品和服务的内容，项目以政府和社会资本合作的方式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要定义项目所在地、土地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司的股权情况主要说明是否设立项目公司及其股权结构。

2.风险分配的基本框架。根据风险配置优化、风险回报等价和风险控制的原则，并考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，项目风险在政府和社会资本之间进行合理分配。原则上，项目设计、建设、融资、运营和维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理分担。

3.项目运行模式。项目运营模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-所有权-运营、转让-运营-移交和改造-运营-移交等。具体运营模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配的基本框架、融资需求的改扩建需求、到期处置等因素决定。ppp模式的主要运行模式见表1。

表1公私合作模式主要运作模式要素对照表

4.交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要解释资本支出的来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要解释社会资本获取投资回报的资金来源，包括用户支付、可行性缺口补贴、政府支付等支付方式。相关配套安排主要描述项目外相关机构提供的土地、水、电、气、道路等配套设施以及项目所需的上下游服务。

5.合同制度。Ppp合同体系主要包括ppp合同、股东合同、融资合同、项目合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同和保险合同等。Ppp项目合同是核心法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利和义务的边界、交易条件、履约保证以及调整和连接。权利义务边界主要界定项目资产的所有权、政府承担的责任(如项目的外围项目、项目的“七通一平”等)。)，社会资本承担的公共责任，政府支付方式和风险分配的结果等。交易条件的边界主要定义了项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出描述等。履约担保的边界主要界定由投资竞争担保、施工履约担保、运营维护担保和移交维护担保组成的强制保险方案和履约担保体系。调整衔接边界主要定义应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同延期等应对措施，以及项目新建和扩建的需要。

6.监管结构。监督结构主要包括授权关系和监督模式。授权关系主要是指政府对项目实施机构的授权和政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监督方式主要包括绩效管理、行政监督和公众监督。

7.采购方式的选择。项目采购应按照《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度进行。采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性谈判和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求的特点选择合适的采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数清晰完整，符合国家法律法规和政府采购政策，在采购过程中不变的项目。不同采购方式的适用条件见表2。

表2不同采购方式的适用条件

(2)工作要点

编制ppp实施计划是推进特定项目ppp的核心工作。有必要组建一支结构合理、经验丰富的专业团队，分工合作值得信赖。满足要求绝对不是简单的学习和模仿。为编制公私伙伴关系实施计划，应注意以下几点:

首先，每个项目的ppp实施方案都需要量身定制。ppp实施计划的编制不仅需要借鉴国内外类似项目的经验，还需要结合当时、当地、具体项目和具体课题的实际情况。ppp的实施涉及到许多重要的专业工作，如确定项目的边界条件和所提供的产品和服务的具体要求，项目整个生命周期的风险识别和度量，评估各种潜在项目参与者的资源和能力，然后评估他们在履行特定职能和控制相关风险方面的比较优势和相关成本，进行适当的风险分配，引入新的参与者构建风险分配结构和项目交易结构(包括治理结构和激励机制等)。)如果需要的话。明确项目合同体系的组成和主要内容(包括ppp合同及其相关附件，以及股东出资合同、融资合同、项目合同、委托经营合同、土地使用合同、重要原材料供应合同、保险合同等其他合同)。)，并明确竞争程序的相关内容。

二是项目边界条件要特别明确，项目规模要适度。避免盲目追求投资，将多个不同行业、不同经营管理要求的项目捆绑成一个全面的ppp项目。首先，确实缺乏一定数量的有能力控制跨行业大型项目全生命周期事务的合格投资者，导致最终参与的只有建筑企业，ppp的核心优势“全生命周期综合效应”难以实现；其次，个别项目的实施可能存在问题，导致整体ppp合同违约，增加了项目实施和合同管理的难度和不确定性；第三，许多具有创新能力和经营管理优势的民营企业由于难以实施大项目融资而无法参与并形成有效竞争；第四，单个项目的规模太大，如果需要财政支付，它在10%的上限中所占的份额太高，导致空没有实施其他项目。此外，具有高度相关性和协同作用的项目应整合在一起，形成一个全面的公私伙伴关系项目。然而，国内环保产业已经具备成熟的市场条件，涌现出一批具有综合能力的投资运营商。有条件对建设期和运营期相关性较大的项目进行统筹规划和统一管理，如垃圾焚烧发电项目、餐厨垃圾处理项目和污泥处理项目。如果条件合适，可以采用环保产业园的模式，将其整合到一个综合性的环保ppp项目中。

第三，ppp实施计划必须与项目前期工作紧密结合。我们建议ppp项目的前期工作应与初步设计一样深入，即在初步设计未被批准的情况下。只是给未来的投资者和他们的老牌项目公司留一个经过优化和调整的空空间，初步设计暂时不会被批准。相关准备工作也应尽可能满足初步设计的配套要求。在实施竞争性筛选程序时，将向潜在投资者开放政府准备的待批准初步设计材料和相关初步工作材料，作为投资者准备响应文件的技术基础。投资者可以根据自己的专业经验和资源条件进行优化和调整。如有必要，可考虑投资者的优化调整方案进行评分，并鼓励有经验的投资者提出建议，提高ppp项目运作的成功率。

第四，我们应该善用公共资源。要与政府相关部门充分沟通，充分利用相关政策资源和公共资源，充分挖掘、积累、整合、培育和实现各方面潜在的公共资源，主要包括政府信贷、金融资源、土地资源和国有资产，为项目建设创造更好的实施条件。还要争取上级政府部门的政策支持，争取各方面的低成本财政支持。

五是要实现项目融资基础上的可融资性。构建可预期、可控制、可持续的项目收入回报机制，是项目融资方案可执行性的关键。由此，在编制方案时，需要及时与相关金融机构群体进行充分沟通，了解其愿意提供资金的条件，并将这些条件在ppp实施方案中落实。对此，《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)第八条中明确要求“发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好ppp项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高ppp项目融资效率”，确实抓住了关键点。