PPP市场现十大乱象 强监管纠偏纠错规范发展

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政府-社会资本合作(ppp)已经在公众视野中出现了好几年。它的成就是显而易见的。例如，它建立了一系列相对完善的法律、法规和政策，设立了专职管理部门，并设立了促进公私伙伴关系的专项基金。三年来，中国已成为全球最大的ppp市场，但发展中的一些问题和混乱也逐渐显现出来。

相关部门出台了一系列政策措施来引导和纠正ppp的发展，特别是在过去的一年里，规范ppp发展的思路逐渐清晰。效果如何？《证券时报》记者采访了许多专家，探讨如何更好地促进ppp的健康有序发展。

购买力平价的前世:它是三年来世界上最大的

梳理公私伙伴关系的发展历史有助于更好地理解现阶段的公私伙伴关系以及一些隐藏问题的根源。

一些公共产品不能由政府独立提供，公共福利也不能完全由市场提供，因此存在ppp模式。就其起源而言，购买力平价在中国并不新鲜。自20世纪80年代以来，中国开始探索bot模式在基础设施领域的应用。然而，ppp模式在中国从未真正发展起来。主要原因在于法律法规的缺失、制度建设的滞后和信用环境的不完善。

2013年，十八届三中全会决定提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施的投资和运营”，开创了ppp发展的新局面。短短一年多时间，ppp从一个陌生的名词变成了一个高频词汇，ppp也进入了快速发展的快车道。

根据公私伙伴关系签署的公开统计，这一轮公私伙伴关系热潮在2014年第四季度开始显示其优势，在2015年下半年加速，并在第四季度达到顶峰。根据财政部发布的数据，截至2017年9月底，中国有6778个处于发展阶段的ppp项目，总投资约为10.1万亿元。其中，已有2388个项目落地，投资约4.1万亿元。中国已经成为世界上最大和最有影响力的ppp市场。

据记者了解，这一时期有几个重要的节点。2014年9月，财政部发布了《财政部关于推广应用政府与社会资本合作模式的通知》(76号文件)，这是首次在部级正式提出“政府与社会资本合作”的标准声明，并对ppp模式进行了详细明确的界定，部署了ppp的推广工作。

过去，地方政府对投资和融资有很大的需求，但没有推动公私伙伴关系的动机。核心原因是城市投资公司作为地方融资平台，突破了地方政府借贷的限制。然而，2014年10月，国务院发布了“43号文件”，明确提出剥离城市投资公司的政府融资职能，并提出推广使用政府与社会资本的合作模式。“后门”已经被堵上，但地方政府债券的“大门”还没有完全打开，地方政府开始寻找新的融资渠道，这为ppp的快速发展奠定了基础，同时也为未来ppp变得陈旧埋下了隐患。

地方政府在向ppp项目库报告的过程中开始打包ppp项目。在一些地方，过去许多困难的项目被打包成ppp项目，并混合到项目库中，ppp开始被异化为一种融资模式。

2015年下半年，ppp签约近1万亿元，2016年第一季度，ppp签约速度有所下降，约3000亿元，主要是由于ppp项目前期发展迅速，项目逐步落地。

民生证券研究所宏观研究员朱振鑫认为，在此期间，对ppp的支持政策不断升级。主要原因是中央政府需要购买力平价来化解地方债务风险。中央政府于2013年发现地方债务，并于2014年开始控制地方债务，希望通过公私伙伴关系减轻地方政府的融资负担，化解债务风险。另一方面，地方政府需要购买力平价来稳定增长。稳定增长的关键是稳定投资，稳定投资的关键是稳定融资。“43号文件”出台后，地方政府融资平台的“歪门”被堵死，政府债券的“大门”没有完全打开，地方政府有了通过ppp融资的动机。

"这与ppp的特点和当时的经济发展阶段密切相关."财政部有关负责人告诉记者，在当前形势下，推进ppp模式具有十分重要和迫切的现实意义。首先是需要缓解地方政府的债务压力。随着地方政府债务管理的逐步规范化，政府在基础设施领域“唱独角戏”的能力受到限制，隐性借款的“黑暗之路”受阻。只有引入正式的ppp模式，才能改变过去单纯依靠“政府支持”的传统方式，形成多元化、可持续的资本投资机制。第二，这是全面推进法治的需要。ppp模式的灵魂和实质是依法合作。这也是适应新经济常态的需要。ppp作为一种新的公共产品和服务投入机制，是扩大有效投资需求、促进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。

高速发展埋下隐患:公私合作十大混乱

Ppp自2014年开始普及，三年来一直是世界上最大的。在取得成绩的同时，项目实施过程中也存在一些不完全符合政策要求的问题，在理解和操作上也存在这样或那样的差距或不足。财政部中国财政科学研究院研究员、中国金融协会公私合作研究委员会秘书长孙洁认为，ppp的大发展有十大混乱。

混乱:清理股票和实际债务

显性债务表面上是指一种股权形式，但实际上是一种债务安排。具体方法是投资者以股权形式进入项目公司，然后要求政府在一定时间内购买投资者所持有的股份。就政府而言，它实际上是在偿还一定时期内到期的债务。显然，这种做法将扩大政府债务。

混乱2:固定回报和保证承诺

固定收益实际上是一种典型的融资行为，完全不属于ppp模式。保证承诺是指投资者通常要求政府给出最低回报率的承诺。ppp模式吸引社会资本的一个重要因素是不牟取暴利的项目利润原则。如何有效地运用这一原理，需要合理的机构设计。由于一些咨询服务机构不了解机制设计，他们直接要求政府给予投资者最低回报率的保证，这显然不符合ppp的标准做法。如果政府想建污水处理厂，为了保护投资者的收入，政府通常会为投资者设定最低污水处理能力。如果污水处理量低于这个数字，政府会给予一定的补贴，而不是要求政府根据总投资给予最低回报率。

混乱3:提前签约和简单合同

在项目准备就绪之前，或者在准备阶段，政府已经提前与投资者签署了框架协议，这通常是为了加快项目进度。有时，在一些地方项目推广会议上，数百家企业和政府签署框架协议。虽然提前签署框架协议可以加快项目进度，但问题是它实际上排斥了其他更具优势的投资者。

乱象四：关联交易