减少监管死角，环保机构迎来第七次大变革

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根据3月13日公布的《国务院机构改革方案》，国务院将组建生态环境部，不再保留环境保护部。环保机构将迎来第七次大变革，生态文明建设中一项重要的顶层设计即将开启。

新组建的生态环境部，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责进行了整合。作为国务院组成部门，生态环境部对外保留国家核安全局牌子。

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环保机构迎来第七次大变革

3月4日新华社授权发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中就明确，改革自然资源和生态环境管理体制。实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。此次方案提出，将组建生态环境部，环保机构也将迎来第七次大变革。

实际上，在国务院诸多部门变革调整中，环境保护部,尤其值得关注从成立到发展完善的十年时间，它作为一个新的国务院组成部门在2008年机构改革后出现。

根据十一届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，环保部设立的最初职责是负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务。

环保部的前身最早可追溯至1974年10月，当时成立的国务院环境保护领导小组主要负责制定环保的方针、政策和规定，审定全国环保规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环保工作。

在此后的机构改革中，环保部先后经历了六次大的变革。

从1982年5月国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，共同组建城乡建设环境保护部（内设环境保护局），到两年后成立的国务院环境保护委员会；从1984年12月成立的国家环境保护局，到1988年7月独立的国家环境保护局（副部级）问世，再到1998年6月的国家环保总局（正部级单位），直至2008年7月，国家环保总局再次升级为国家环境保护部，成为国务院组成部门。

以往的环境保护管理体制改革，脉络主要是纵向的，意在提高环保部门的权威，保障环境利益在重大决策中的权重，冲破地方保护主义。而对于环保管理职能横向分散的问题，之前的改革较少触及，政府的环境保护职能依然被分散在环保、水利、国土、农业管理、海洋等多个系统，这就制约了环境监管效能的进一步提升。

从全球经验来看，环境监管大多实行的是涵盖污染防治、资源保护和生态保育的大环境部模式。这样的体制，更利于形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有环境要素的一体化管理。

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减少监管死角和盲区

作为一个调整后的新的国务院组成部门，未来生态环境部又将发挥哪些重大作用？

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，突出“生态”一词，意味着未来打好污染防治攻坚战，生态保护与环境保护两者缺一不可，都将受到更多关注和重视。

其实，此前在十九大报告中就有相关暗示。

比如，十九大报告对生态环境监管体制改革的诸多方面作出了重要部署，提出加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

也就是说，这三个“统一”将把相关部门分散的职责集中统一起来，实现权责明确清晰，进而更好管控生态环境和自然资源。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说，这次成立生态环境部，实际上是对十九大报告中相关部署的一个落实。过去多年来，生态环境方面的管理机构存在多头管理、“九龙治水”、职责交叉重叠、权责不清晰、部分领域权责缺失等问题，由此带来了内耗较多、效率较低、监管不到位、“公地悲剧”等后果。

他认为，为了真正推进生态文明建设，有必要从体制上把现有的机构理顺，真正达到高效推进生态文明建设的效果，这应该是最主要的考虑。

这一轮机构改革把现有相关部委——国家发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调工程建设委员会——涉及到环境治污领域的方方面面职责全部进行了整合。

国务委员王勇表示，组建生态环境部旨在整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，其主要职责是，制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。

可以说，生态环境部的问世将在很大程度上改善此前部门职能重叠造成的资源浪费，减少出现监管死角和盲区，集中力量加大环境执法力度和污染整治力度。

“比如在整治农业土壤面源污染方面，依靠多部委进行多方治理的效果肯定不会太好。因为相关部委不仅权责有限，而且人员和技术装备也有限。同时，很多污染往往是交叉重叠和相互贯通的，仅靠单个部门的力量是很难达到整体治理效果的。”李佐军说。

他进一步提到，如果我们把这些分散的职能都统一到生态环境部上，治理全域国土上的各种生态环境污染，责任就非常明确了，而且可以确保监督、管理和治理无死角，在后期进行监测、统计、考核、评价和奖惩时，也更易操作。由一个部门统一部署，而非由多个部门来协调，可以形成一个拳头发力，更有利于达到治理效果。

在李佐军看来，分散的职责统一之后，生态环境治理的效果就可更充分显现。一方面，污染治理效率可以大大提高，污染治理成本也会随之降低；另一方面，扯皮推诿的事情可以大大减少，那些污染治理的灰色空间也可明显减少，以实现生态环境保护和治理的全覆盖。