解振华：构建中国特色社会主义的生态文明治理体系

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作者:谢振华，硕士研究生，中国气候变化事务特别代表，全国政协人口、环境与资源委员会副主任。

本文是谢振华在由中国科学院科技战略咨询研究所副所长王毅和谢振华共同主持的2017年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的讲话。

生态文明建设是以习近平同志为核心的党中央为准确把握中国发展阶段的特点，实现中华民族的可持续发展而做出的重大战略决策。十八大以来，党中央始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，作为推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的重要举措；十八届三中全会提出要加快建立系统完整的生态文明体系；党的十八届四中全会要求建立严格的法律制度来保护生态环境；党的十八届五中全会把绿色发展纳入新的发展观。几年来，中央政府对生态文明建设做出了前所未有的部署。

完善治理体系，提高国家生态文明建设的治理能力，是中国特色社会主义生态文明建设理论和实践的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。几年来，在党中央领导下，国家治理体系和治理能力现代化取得积极进展，生态文明体制改革的“四梁八柱”逐步确立。同时，制度运行中还存在一些深层次的问题和矛盾，制度建设的系统性和完整性突出，这在很大程度上制约了生态文明治理体系的有效性，难以支撑生态环境质量的全面提高和生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路可持续目标的实现。

一、中国发展转型与生态文明治理体系改革

中国的发展和转型任务空前复杂和艰巨。改革开放以来，中国取得了巨大的经济成就，但在短时间内，各种资源和环境问题相继出现，呈现出明显的压缩性和复合性特征。压缩型是指在工业化国家200多年的发展过程中，一个接一个出现的问题，在中国出现的时间很短；复合的特点是资源浪费、环境污染和生态破坏的重合，以及国内能源和环境问题与全球气候变化的叠加。可以说，中国目前面临的资源和环境问题是前所未有的，任务的复杂性和艰巨性也是世界罕见的。

要应对这些挑战，仅仅依靠传统的环境管理体系和机制是远远不够的。20世纪80年代以来，中国逐步建立了生态环境保护的法律、法规和管理制度，并在“三河、三湖、两区、一市、一海”等重点流域和地区实施了大规模治理。但是，由于体制和结构三个方面的问题，环境保护难以取得显著的进展和成效:一是发展阶段问题，即经济持续快速增长，再加上粗放的发展方式，使得资源和能源的消耗长期居高不下，并相应带来一系列的伴生环境。二是经济体制改革问题，即政府职能转变和市场化改革不到位，对强调gdp的党政干部的考核导致政府过分追求经济增长，放松环保要求；第三，环境管理体系本身与时俱进，存在一系列缺陷。

展望未来，一个基本共识是，只有逐步达到三个转折点，我国的生态环境质量才能发生根本性变化。一是经济发展方式从资源和要素驱动向创新驱动转变，绿色生产和消费方式逐步形成；二是随着工业化、城市化、农业现代化和生态文明建设的深入，温室气体排放、化石能源等大宗资源消耗已经见顶，并进入稳定下降状态；第三，随着绿色低碳循环发展在各个领域的逐步实施，各种主要污染物的排放量减少到或低于“环境容量”，受损的生态系统逐步得到恢复。据相关研究预测，未来5-15年，中国资源和污染密集型产业将达到峰值和平台期，即常规污染物排放和主要资源原材料消耗将在2025年左右达到峰值，但近期资源和环境压力仍较大；从2020年到2030年，随着中国总人口的高峰，传统意义上的工业化和城市化基本完成，化石能源总消耗和碳排放也将跨越高峰，进入高原并开始下降，生态环境质量有望全面改善。

然而，为了在未来10至15年内实现上述变化，显然不可能实现自发的工业化和城市化进程。有必要进行一系列重大的制度变迁和政策调整，使资源环境管理体制适应发展阶段，从而实现生态文明建设和可持续发展的目标。正如习近平总书记指出的，“解决这些问题的关键在于深化改革”。只有全面深化改革，解决经济管理和生态环境保护中的体制机制问题，才能有效促进各领域的发展和转型，为中国实现中华民族的伟大复兴创造良好的生态环境。其中，从转变政府职能、完善现代市场体系和推进法治建设的角度来看，破除生态文明建设在经济、政治、社会和文化等方面的制度和制度障碍是“五位一体”的具体体现，可以为生态文明建设和环境保护提供制度保障，但不能取代生态文明制度改革本身的意义和作用。也就是说，生态文明建设必须融入经济、政治、社会和文化建设之中，才能真正实现五位一体。同时，生态文明建设要与时俱进，不断完善自身。从这个意义上说，我们应该超越传统的环境管理体制，构建一个符合中国国情和转型时代特征的生态文明治理体系。因此，有必要对这一改革进行深入调查、统筹规划和充分讨论，积极鼓励各地各部门开展试点示范，在理论与实践互动的基础上系统推进。

二、对生态文明治理体系及其内涵特征的认识

生态文明治理体系首先是建立在世界各国环境保护实际做法和经验基础上。20世纪60年代以后，在历经政府、企业和各种社会主体间长期的对立与合作互动后，西方发达国家普遍建立了比较完整的环境保护法律和制度体系，构建起由中央政府、地方政府和各种流域、区域机构所组成的政府行政管理体制，并逐步形成由政府、企业和社会团体共同参与环境保护的治理体系。其中值得关注的是，国际上环保市场专业化服务体系和民间公益组织体系已获得比较广泛的发展，各种市场主体和社会组织成为环境保护的重要支柱。多元化的环境保护手段也获得比较广泛的应用，环境产权交易、特许经营、信息公开、公众听证、公益诉讼等各种市场和社会化手段成为行政管制措施的重要补充。