从国发43号文到财预87号文，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线

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最近，接连三个有影响的文件，50号文件、62号文件、87号文件，尤其是87号文件，给整个地方政府投融资市场带来了巨大的冲击。规范强调针对性和有效性。地方政府和企业应该如何预测政策趋势，避免被动？中央政府还应该在哪些重要方面改进政策？本文主要关注几个关键问题。

近日，《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》(财预[2017]50号)、《财政部国土资源部关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)〉的通知》(财预[2017]62号)和《财政部关于坚决制止以政府购买服务为名进行地方融资的通知》(财预[2017]62号)相继出台， 行业内出现了大量的专业解说文章，主要目的是安抚市场，说明是政府购买服务来购买项目，而不是政府购买服务(或政府付费ppp)市场。 规范强调针对性和有效性。地方政府和企业应该如何预测政策趋势，避免被动？中央政府还应该在哪些重要方面改进政策？本文主要从以下几个方面展开论述。

首先，纲领性文件背后的趋势

虽然不同时期、不同部委甚至国务院文件对政府购买服务的定义存在模糊甚至矛盾，但认真阅读《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《蔡羽[2017]50号》和蔡羽[作为政策解释者， 只有把握文件发展趋势，把握核心理念，才能在当前频繁发布的政策文件中不迷失方向，不被误导。

ppp与地方专业运营市场平台并存，导致地方政府与其结算形成的与公共服务相关的经济活动外部化，这是财政部ppp综合信息平台与政府预算公开、预算制度逐步规范化、ppp带来的政府支出长期规划的可预测性、地方财政在地方政府财政体制重建和前述外部化共同作用下的法制化等一系列措施所期待的。我称之为地方财政管理的“四化运动”。

虽然中央政府一再强调不会担保地方政府的债务，但在中国目前的国情和制度安排下，中央政府对地方政府的行为有绝对的控制权，但它实际上承担着责任。因此，财政部2014年启动的一系列改革、新预算法和国发[2014]43号文件的主要目的，就是通过上述“四化”，将地方政府的投融资行为纳入制度的牢笼。经过1994年分税制以来的地方融资竞争，要实现这一目标需要一个漫长而复杂的过程。

此前，财政资金、少量试点地方债券和规模平台借贷是地方政府融资的主要方式，土地财政融资也发挥了强大的作用；继国发[2014]43号和新预算法出台后，财政部预计财政资金、地方债券和ppp将成为其主要渠道。当然，在此之前甚至现在，地方政府所属的平台特许经营公司作为企业(俗称“四杯三盖”地方政府融资局面)，在资本市场融资能力上可以发挥巨大作用，尤其是在一线城市。在三、四线城市，平台公司专业能力较低，几乎没有可控的运营资产，在金融市场的对接能力较低。这种杯盖往往不能玩，容易导致他们玩一个简单的政府购买服务和购买项目的传统游戏，从而成为此次整治行动的对象，FB[2017]87号

在地方政府的四套账本中:一般公共预算主要是保障和改善民生、促进经济社会发展和行政正常运行的预算；政府性基金预算是指依照法律、行政法规的规定，在一定时期内通过征收、代征或者其他方式筹集的，专门用于特定公用事业发展的收支预算。实际上，大部分是土地收入，还包括污水处理费等。，所有这些都需要专项资金用于收入和支出；国有资本经营预算是对国有资本收益进行支出安排的收支预算；社会保险基金预算是指通过社会保险缴费、一般公共预算安排等方式筹集的资金，专门用于社会保险收支预算。前两项与购买力平价密切相关，尤其是第一项中的一般预算支出是证明购买力平价财政承受能力的重要依据。在一系列紧缩措施中，土地收益的使用越来越严格，逐渐远离地方政府的长期债务偿还来源，土地开发融资通过地方政府土地储备专项债券(蔡羽[2017]62号)实现。

事实上，融资是地方政府城乡建设、经济发展和改善民生的正常需求。国家通过投融资平台调控地方政府不可控的、非长期规划的融资行为(投融资平台依赖地方政府的背书实质上是中央政府的无限责任，而实际的还款保证往往是不可预测的土地收益)，这必然需要为地方政府提供补充或替代的融资渠道。地方市政债券以部分一般公共预算税作为还款担保的替代，具有上述“四化”特征，还包括土地储备债券(财预[2017]62号)、收费公路债券和《关于印发地方政府收费公路专项债券的通知(试行)》(财预[2017]97号)中提到的其他专项债券。

另一个合法的融资渠道是ppp，这符合上述预期的“四个现代化”。当然，它仅限于一般公共预算支出的10%。地方政府的另一个合法融资渠道是依靠市场化的特许经营公司在资本市场合法合规地筹集资金。

二、如何实现60号通知中提到的进展

还需要关注的是，国发〔2014〕60号在鼓励市政基础设施运营市场化的方面，是“推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变”和“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营……政府可采用委托经营或转让—经营—转让(tot)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”两个方面本应以齐头并进的方式存在，后者被《国家发改委关于加快运用ppp模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)所再度强调;前者则一直未被特别关注，导致公建公营传统的拨付通道存在被堵的风险，而今后专营公司获得政府付费或补贴的合法通道存疑。我们认为，地方专营公司(指获得本地政府特许经营许可的区域性市政运营公司，比如地方性的水务公司)的市场化是与ppp同等重要齐头并进的方向，两者应该比照性发展，尤其在具有收费机制(或潜在收费机制)并有强运营属性的公共服务领域。这一点并不与本文所述的基本趋势冲突，建议国家层面尽快完善细化相关的制度。