PPP项目“两评”流于形式问题的探讨

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引言:货币价值评估和金融可承受性论证是推动政府-社会资本合作模式的两项核心政策。物有所值评价是判断项目是否采用ppp模式的决策依据，财务承受能力论证是防范和控制财务风险的有力手段。“两个评估”对ppp规范的实施具有重要意义。近年来，随着ppp模式的深入，一些地方出现了“两个评价”的现象，值得重视和预防。

一、开展“两个评估”的必要性

为推进ppp改革，财政部组织建立了法律、政策、指引、合同和标准五位一体的体系，并逐步统一了市场顶层规则的设计，为构建我国统一的ppp市场奠定了坚实的基础。自2014年以来，财政部发布了20多项公私伙伴关系政策和准则。其中，2015年4月和12月先后发布了《购买力平价项目财务承受能力论证指引》(金彩[2015]21号)和《购买力平价货币价值评估指引(试行)》(金彩[2015]167号)。

物有所值是公私伙伴关系的核心概念之一，也是政府评估项目是否采用公私伙伴关系模式取代传统采购模式提供公共产品和服务的重要依据。物有所值不仅仅是追求最低成本，它要求在ppp项目的整个生命周期中实现成本、效益、质量和风险的最佳组合。开展物有所值评估有助于政府做出科学决策，实现资金效用最大化，提高公共产品和服务的质量和效率。近两年来，通过对ppp项目的性价比评价，政府和社会资本加深了对ppp核心概念的理解，如风险分担、结果导向、绩效支付和生命周期管理等，这对充分发挥ppp模式在项目实施中的制度和制度优势具有重要的现实意义。

财务承受能力的论证不仅是为了控制财务风险，也是为了保证项目建设和运营的可持续性。开展财政承受能力论证有助于政府严格控制财政支出上限，起到警示作用，有效防范和控制财政风险。在实践中，一些地方政府高度重视遵守财政承受能力上限，严格控制项目，合理协调年度预算和中期财政规划，切实履行合同义务，确保项目长期稳定运行。

综上所述，“两个评估”是ppp运营过程中必不可少的一个环节。开展“两个评估”不仅对提高公私伙伴关系项目质量、促进公私伙伴关系规范实施具有重要作用，也是公共财政管理的内在要求。

第二，存在问题

(一)性价比评价问题

1.“复制并粘贴”并复制模板

在一些ppp项目的性价比评价中，没有考虑行业差异，项目风险识别和分布基本相同。一些项目的风险分布非常粗略，照搬模板，没有根据项目所处的不同行业和项目本身的特点进行具体详细的设计；在单项的定性评价中，除了各评分项目的具体得分不同外，各细分指标的设置和权重、评分参考标准、定性分析和评分结论都是“复制粘贴”。

2.专家组评分评价环节缺失或不专业

对于一些性价比的定性评价，只有咨询公司编制性价比评价报告，并得出评价结论。不同领域的专家不按要求组织打分，形成专家组意见。这不仅与政策规定的定性评估过程不一致，也使得地方政府在判断ppp项目是否物有所值时过于依赖咨询机构。对于一些项目，即使组织专家组进行评分，也有一些专家由于缺乏专业能力或缺乏认真的责任心而主观，影响了定性结论的公正性和客观性。

3.定量评估不够严格

由于定量评估的复杂性，在中国全面实施需要时间。因此，《购买力平价货币价值评估准则(试行)》规定，现阶段应优先考虑定性评估，鼓励定量评估。在实践中，有些项目是定量评价的，但由于缺乏可靠的定量数据，定量评价不准确。即使数据不完整也不可靠，你想做的任何ppp项目都可以通过性价比评估。此外，为了通过定量评估，一些项目采用了不现实的贴现率和收益率，这大大降低了评估的准确性。

(二)财政承受能力存在的问题

1.打破10%的上限

根据《公私伙伴关系项目财务可持续性演示指南》，每年需要从预算中为所有已实施和拟议的公私伙伴关系项目安排的支出责任不应超过一般公共预算支出的10%。在实践中，一些地方市县的ppp支出责任明显超过了10%的上限，但他们无视这一红线警示，仍然盲目上马项目，虚列财政承受能力的论证。

2.重要步骤和缺失数据

在许多公私伙伴关系项目财务负担能力示范报告中，存在一些现象，即一些财务支出责任没有确定，一些关键数据没有计量。主要表现为:一是仅计入股权投资和政府补贴，不计入风险承担和配套投资；第二，在这一级已经实施和计划实施的所有公私伙伴关系项目的财务支出责任尚未汇总。

3.计算和演示中的错误

在一些财政可承受性论证报告中，存在明显的逻辑矛盾、概念混乱和方法不当，主要表现为:一是同一行政区域内不同的ppp项目在计算财政支出责任比例时使用不同的一般公共预算支出数据；二是一些项目没有计算一般公共预算支出，错误地使用同级财政收入和同级财政支出总额进行计算；第三，采用不切实际的贴现率、一般公共预算支出增长率等重要参数影响了计算结果的准确性；第四，一些地方将所辖县的财政支出纳入统计口径，扩大了本级一般公共预算的支出基数。

第三，原因分析

(一)政府的理念和能力不到位

作为公私伙伴关系的两个核心要素，物有所值和经济上的可承受性是无可非议的，但实践中的"两个评价"现象是由于一些地方开展公私伙伴关系项目的动机不当或观念转变不充分造成的。一些地方政府官员将ppp视为一种简单的融资方式，单方面推行项目，导致“两个评估”走过场。此外，“两个评估”各有一个复杂的示范系统，需要金融、金融、工业、项目管理、法律等方面的专业知识和能力。然而，当地ppp从业人员缺乏相关专业能力，对“两个评价”政策的理解不到位，也制约了“两个评价”的规范化发展。

(二)数据积累不足

数据的可用性和准确性是“两个评估”的前提和基础。一方面，传统政府投资模式的项目成本、ppp项目的支出责任等大量历史原始数据没有得到很好的提取和保存；另一方面，由于政府部门职能分工和条块分割造成的人为信息壁垒,“两个评价”的定量分析数据不足，基础不扎实，效果不佳。

(三)评价方法需要改进

现阶段物有所值评价以定性评价为主，鼓励开展定量评价。这样的要求并不是因为定量评价可有可无，而是因为定量评价有技术复杂性，需要充分的数据支撑，其测算模型也有待进一步优化。而定性评价由专家组根据打分细则来开展，这易受专家主观性影响，加之若打分细则不够科学合理，会影响定性评价结果的客观和公正。