水价之辩中大众对世行专家见解的误读

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7月16日上午，世界银行环境与市政高级工程师范明远在由中国水网、清华大学环境系和搜狐主办的第四届环境论坛上说。“事实上，低水价补贴的是高收入人群，而不是低收入人群。”他解释说，因为高收入人群通常使用大量的水，而且水的价格很低，所以高收入人群可以每天用自来水为游泳池换水，但低收入人群仍然负担不起。“提高水价，同时出台扶贫政策，实际上是促进资源节约和合理消费的一项非常公平的政策。”

这一声明一经报道，就遭到许多媒体评论员的嘲笑，他们认为这是“直言不讳”，说这些话是为了给涨价添砖加瓦，或“掩人耳目”，或证明他们“涨价有理”。在报纸和互联网上，诸如“当水价上涨时穷人应该做什么”的文章时有出现。这些文章很相似，基本上都是以穷人的名义反对涨价。这种反对的声音，加上质疑供水成本不透明的声音，表达了普通百姓和媒体从业人员对水价上涨的不满。从理性的角度来看，这种反对是对世界银行专家意见的误解。

水价改革在世界上经常遭遇强烈的社会和政治反对，中国也不例外。像其他国家一样，中国的地方政府往往不愿意将水价提高到环境可持续水平，各种形式的补贴也很普遍。尽管反对提价往往是出于对弱势群体福利的关切，但低水价可能导致供水公司财务状况不佳，同时也可能造成不利的收入分配后果。

事实上，世界银行一直坚持认为“低水价对穷人更不利”。今年年初的《解决中国水资源短缺:水资源管理的几点建议》报告指出，家庭调查结果显示，低水价对贫困家庭的社会影响是负面的。一方面，低水价不可避免地需要政府补贴，富人比穷人使用更多的水，他们从公共财政中获得更多的补贴，这不利于公共资源的公平分配。因此，穷人很少或根本没有从补贴中受益。第二，穷人需要支付更高的价格，因为供水服务质量差，包括对健康的影响和更好的供水服务的更高成本。此外，通过适当的设计，水价改革至少可以在一定程度上保护穷人免受水价上涨的影响。如果水价上涨带来的新收入用于扩大服务设施和提高服务质量，最终可能会产生双赢的结果。在中国和其他国家，在设计水价改革方案时有三种方法来保护穷人的利益:(1)采用累进税率；(2)提供收入支持；(3)降低最贫困家庭的价格。

世界银行提供的重庆案例研究很好地说明了“低水价对穷人更不利”的观点。

1999年，重庆居民的水价约为每吨0.85元。市政府免费为供水企业提供固定资产投资资金，相当于每吨补贴1.34元。市政供水公司每年需要约5亿元人民币用于供水服务的建设、扩建和改善。这一数额超过了每年所有市政建设的总预算，这使得供水和排水服务的范围和质量难以跟上重庆经济的快速增长。当时，由于资金不足，只有20%的市政供水管道达到国家技术标准，而居民和消费者获得的自来水很少达到最低饮用水标准。同时，只有6%的城市污水得到处理，未经处理的生活污水和工业废水污染公共水体，从而威胁人类健康。

低水价对弱势群体产生了重大的负面社会影响。

首先，高收入消费者不仅可以获得更好的服务质量，而且是水补贴的主要受益者。2006年在重庆进行的支付意愿调查显示，作为六个调查区县之一的沙坪坝区，月收入低于200元的特困家庭每月仅消耗0.4 ~ 8吨水(平均用水量2.4吨/月)，而月收入高于1500元的家庭每月消耗1.5 ~ 30吨水(平均用水量9.6吨/月)。2001年的一项居民调查发现，月收入在500元以下的典型贫困家庭每月只能获得3.4元的水补贴，而月收入超过1万元的富裕家庭每月只能获得22元以上的水补贴。

其次，供水质量差和服务不足将对公众，特别是弱势群体造成更多伤害。由于资金不足，很难将供水网络扩展到二级地区(穷人经常居住的地方)，这种情况很常见，也有大量记录。同样在重庆，分析显示，公众在瓶装水和其他表外用水上的花费比在水表上的要多，这是因为他们担心自来水质量差。特别是，如果不能向低收入地区提供扩大和改善的供水服务，穷人将别无选择，只能饮用高质量和高价格的水，而这些水通常是从私人来源获得的。此外，特别是穷人谁买不起上述替代品只能喝劣质水，并面临更严重的健康威胁。

在水价改革中，弱势群体的承受能力一直是一个需要关注的问题。面临的挑战是如何将用水的经济效益与确保弱势群体获得基本服务的目标结合起来。如果为弱势群体制定保障措施，旨在提高供水服务质量的价格改革将实现双赢。

因此，世界银行设计了一套措施来保证水价上涨后低收入人群的利益。这些也反映在世界银行的报告《穷人定价》中。为了在水价改革中保护低收入群体的利益，世界银行认为可以采取以下措施。

定向筹资:在特定的公共产品或公共服务中，通过适度微调价格实现“定向筹资”，形成长期、稳定、持续、稳定的筹资渠道，使社会救助从传统的公共财政成本转变为现实的社会成本，实现政府行政财政救助向市场化、社会化救助的转变。

定向救助:在“定向筹集”水价补贴资金后，全部用于城市水务行业的社会救助需求，实现“取之于行业”、“用之于行业”。

定量救济:合理确定低收入家庭人均月基本生活用水量，核实低收入家庭用水定额，并以此为基础补贴生活用水，体现了公共救济的适度性和适度性原则，也体现了公共消费稀缺资源过程中的节约性原则。

定向消费:根据低收入家庭的用水定额，将补贴以实物凭证的形式量化，用于支付水费，以明确公共援助或补贴的结构，防止挪用或滥用公共补贴，提高受援者和社会对援助内容结构、数量和方式的知情权和监督权。

定向管理:政府对社会救助过程和社会救助资金实行“定向管理”，计算并提出低收入家庭基本生活用水的年度总需求，并根据总需求提供等量的水费凭证，按照现行最低生活保障分配制度进行分配，只能用于支付低收入家庭的生活用水，不得挪作他用。

世界银行认为，任何政策措施都有其自身的个性、局限性或时限，关键问题是从“社会总成本或总福利”的角度来看，而不仅仅是从个人成本或个人损益的角度来看。传统救助方式存在的缺陷已经证明，公共物品的“五种方式”应该是一种集中于公共政策选择的方式，尽管这不是唯一的方式。其构想和设计对于扩大援助的社会覆盖面、减轻公共财政负担、增加对低收入群体的援助总量以及提高公共财政的财政可持续性至少具有实验意义。更重要的是，它侧重于将社会救助从传统的狭义政府责任扩大到广泛的社会责任，进而实现更加充分和可持续的社会和谐。

世界银行关于水价改革的政策建议对保护低收入群体的利益、拓宽补贴资金渠道、加强价格调整过程中的科学管理具有重要启示。虽然从政策构想到政策制定再到政策实施还有一个过程，但这仍然是一个积极的想法。

世界银行相关报告:
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中国水价改革:经济效率、环境成本和社会容忍度
价格政策在水需求管理中的作用
穷人定价[/br]