为什么在PPP大背景下还要讨论与考虑特许经营？

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在过去的两天里，关于公私伙伴关系条例草案的讨论达到了沸点。各行各业的专家纷纷现身说法，表达自己的观点和建议。其中，讨论程度最高、影响最大的话题是，它也是社会资本参与公共服务的一种模式。为什么公私伙伴关系条例草案中没有特许权，特许权和公私伙伴关系之间的关系是什么？事实上，这个问题已经在中国的ppp行业徘徊了很长时间。远非如此，从2014年起，国家发改委牵头制定了特许经营管理办法，2015年，六部委签署的第25号令出台。在此期间，有几个关于特许经营的激烈讨论，特别是特许经营的合同性质。在最高法院裁定这是一项行政协议后，关于特许经营的讨论暂时平息了。随着2015年ppp的大规模实施，特许经营的数字已经有些模糊。然而，随着公私伙伴关系条例的出台，这个问题会逐渐消失吗？

如果我们深入研究，这个问题非常重要。如果公私伙伴关系条例被定位为最高层次的制度安排，特许经营和公私伙伴关系之间的关系已经到了必须澄清的地步。否则，不仅是思想混乱，也是操作问题。

下面，试着用简洁通俗的语言清楚地告诉你。

首先，剥离特许经营和ppp的历史真实面貌

毫无疑问，特许经营的历史至少比公私合营的历史要长一两百年。再往前一点，在特许经营出现之前，有一个相对原始的模式，那就是“特许经营”。特许经营模式比特许经营模式持续时间长得多，它的出现主要是因为欧洲封建君主或领主在他们的领土上为战争或其他目的筹集资金或为个人目的筹集资金，并转让和委托一些公共设施或行业(葡萄酒行业等)。)他们最初管理和经营其他贵族的所有权和经营，类似于我们现在的tot。这种所有权和经营权通常持续一段时间，但也可以无限期转让。被转移的对象往往是许多交通设施，如道路、桥梁、港口等。尽管仍处于封建社会，“垄断”模式是欧洲典型的商业生活方式。

人类技术发展是改变生产和管理方式的根本力量。19世纪50年代，欧洲的工业革命引发了大规模的城市化运动。法国皇帝通过“特许经营”的方式在巴黎率先承担了供水设施的设计、建造和运营。法语和英语中的特许经营都来源于动词“让步”，它可以分为两个部分。一个是根控，在拉丁语中通常与集体和政府有关。割让本身具有转让和让步的意义。因此，简言之，这一概念是政府某些权力的转移和授权，而最直接的是某些事务的行政权力。为了获得这种权力，私营企业必须得到政府的许可。因此，将特许权转化为特许权的字面意思是准确的。然而，在当时的欧洲，随着一轮国有化(即重商主义)运动，非政府力量进行基础设施建设的时间非常短。即使是由非政府力量进行，也需要政府有一个许可程序。最典型的例子是法国的水务部门。如今，法国的大部分供水和排水基础设施由政府投资，然后委托给市场企业通过竞争进行运营和管理，如威立雅和苏伊士。这些企业向用户收费。收费水平不仅包括企业的经营成本和利润，还包括政府前期投资的成本，最终价格由政府批准。即使有一个价格调整公式，法国当地的政治家经常可以为了选举而暂时调整水价，只要企业能够维持它。这是法国的特许经营权。其他领域的基础设施，如公路，由私营企业承担，特别是那些向用户收费的企业，通常被称为特许权，即特许经营。由此可见，特许经营的核心是首先需要政府的行政授权，然后政府也需要通过行政手段对项目进行管理。请注意，这里的管理不是无序的，而是合理的、合法的和合规的。如果法国私营水务企业认为其自身利益受到损害，影响了水厂的可持续稳定运行，他可以向行政法院提出申诉，行政法院可以判定政府违约，以维持公共服务的安全供应。

1986年，土耳其总理欧扎尔提出了bot模式来解决国内电厂设施的融资问题，这一模式在全球范围内产生了广泛的影响。特别是在高速公路等交通设施中采用bot方式的项目很多，但在欧洲，它们的合同通常被称为概念协议，这在中国很少像bot协议。例如，上海大厂自来水厂也是一个bot项目，向用户收取水费没有得到回报，但却引进了英国时代公司，所以合同首页赫然写着“特许权协议”。同样，上海老港四期垃圾填埋场工程也是一个bot项目，由政府出资，但合同中也注明了“特许经营协议”。

历史仍在前进，社会力量进行基础设施建设似乎已成为过去一个世纪的永恒主题。1992年，英国提出pfi模式，即利用市场企业的专业能力和整合资源的能力，提高公共设施建设和运营的效率和质量。虽然pfi中有f(金融)，但融资只是它的一个方面。1997年，布莱尔调整了pfi模型，其核心思想是政府提出要求，企业思考解决问题的方法和途径，政府加以利用。由于它是借来的，政府和企业之间的平等合作得到强调，这也是私人融资基础设施/公私伙伴关系的初衷。然而，由于公私合作项目的合同已经建立了很长时间，因此实际上称之为“特许经营协议”。虽然这些项目大多由政府支付，但政府主要依靠合同来管理项目。

因此，如果你和你的欧洲同行交流，你会发现他们把ppp和特许经营区分开来，也就是说，用户为特许经营付费，而政府为ppp付费。然而，世界银行等一些部门已经扩大了公私伙伴关系的范围，包括政府支付和用户付费特许经营的类型。这些特许经营项目通常有用户付费部分。不管是文献还是字典上的解释，特许经营都包括政府的“授权”。授予什么权力？被授予的是独家垄断权和向公共用户收费的权利。这种权力以前只属于政府。这就是为什么特许经营有行政成分。因此，可以理解的是，中国《高等教育法》将特许经营协议归因于行政合同。此外，特别需要指出的是，在政府授予特许经营权之前，政府承担了项目的所有风险，尤其是需求风险。政府本身的职责是提供普遍的、无差别的公共服务，无论盈利还是亏损。权力下放后，权力移交给企业，责任和风险也转移给企业。企业已经成为责任的主体。因为加盟商通常可以向服务用户收费，而且服务标准是统一的，所以只有加盟商才能提供所谓的普遍和无差别的服务。然而，公私伙伴关系项目没有普遍服务，因为政府付费，政府付费多少，企业付费多少。

二、特许经营和ppp各自的分类