河长制的法制基础和实践问题

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有了河长制，并不意味着现有部门的职责很容易，所有的监督职责都可以推给河长。相反，水利环保部门仍需依法履行职责，严格执法，对河道主管负责，接受河道主管的协调和监督。

鄢国观点常继文

引入河流长度制度的现实和法律依据

在水污染防治和水环境保护方面，中国的《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水污染防治行动计划》等法律和规划文件建立了环境影响评价、排污许可证、取水许可证、排污交易试点、污染物排放总量控制、污水集中处理系统等多项制度。；它不仅规定了地方人民政府对本地区的环境质量负责，还规定了水利、环保、住房建设等部门的水污染防治和水环境保护职责。从表面上看，与发达国家相比，这些制度并不缺乏；这些机构的监管责任也是相互关联的，但目前我国许多流域的水污染仍然十分严重，有的还在加剧，这表明在现有体制下，上述立法和规划在现实中没有得到有效的操作，其职能没有得到有效的发挥。换言之，严峻的水环境问题是水环境监管体制改革的现实基础。建立“河流长度系统”有两个主要目的。

第一，根据中国的国情，让法律法规规定的责任和要求进行水环境保护工作。作为地方党政的一把手，无论是作为河流的龙头还是主要河流，都有利于调动行政资源，追究不认真履行职责者的责任，在最短的时间内有效解决紧迫的环境问题。在当前的国情下，把党内文件与国家立法结合起来，以问题为导向，规定地方党政主要领导为“河长”，就能抓住关键的少数，形成解决突出水污染问题的强大力量。

二是解决目前立法难以解决的问题。例如，有些水污染是由于岸上生活垃圾和农田秸秆的腐烂造成的，或者是由于农村非点源生活污水的流入造成的，涉及上下游、左右两岸、不同的行政区域和行业，非常复杂。然而，根据现行的《环境保护法》、《水污染防治法》和《水法》，水利部门和环境保护部门很难解决这些问题。河流首长制的建立可以突破现有法律制度和监督体系的局限，让地方党政领导对水环境保护工作负责，对复杂的河流湖泊管理和保护系统工程负责，带头解决现有部门难以解决的问题。

随着党政环境保护责任理论从理论走向现实，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和《生态文明建设目标评估办法》都采用了这一理论。为此，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅结合浙江、江西试点情况，由党政机关下发了《关于全面推行河道主管制度的意见》，再次强调了流域水环境保护的党政责任制。可以说，《环境保护法》中规定的党和政府在环境保护中的平等责任制度和地方政府对地方环境质量的责任是河流长度制度的法律基础。

河流长度系统在实践中逐步推进

中央政府发布《关于全面实施河道长制的意见》后，一些省委、省政府甚至市、县党委、政府联合发布了实施方案，如上海市发布了《上海市全面实施河道长制实施方案》。2017年2月6日，上海市政府召开新闻发布会，宣布上海将全面实施河道长度制度，对631公里中小河流进行综合整治。根据分级管理、属地负责的原则，建立了市、区、街镇三级河道主管系统。在谁是河道主管的问题上，规定市政府主要领导担任城市总河道主管，市政府分管领导担任城市副河道主管；区和镇的主要领导人担任各自辖区内区和镇的首席河流主管。目前，上海第一批河道主管人员名单已经公布，其他乡镇河道主管人员将在年底前公布，以实现全市江、湖、河水系的全覆盖。

上海之所以这样安排，是因为2016年《关于全面实施河道长度制度的意见》明确规定，要全面建立省、市、县、乡三级河道长度制度；省级行政区域设立首席河流长，他们是党委或政府的主要负责同志；省级行政区域内的主要江河、湖泊设立河道主管机关，由省级负责同志担任；江河湖泊所在的市、县、乡由同级负责同志分级设立；县级以上河道主管机关应当设立相应的河道主管制度办公室，具体组成由各地根据实际情况确定。水利部和环境保护部制定的《实施〈关于全面实施河道长度制度的意见〉的实施方案》也细化了推进河道长度制度的措施。

不仅上海，其他省级行政区域已经或正在发布相关实施意见，实施意见的制定和实施已经达到区县两级。例如，北京市通州区出台了《通州区“河长制”实施意见》，湖北省秭归县人民政府出台了《关于建立“河长制”的实施意见》。这表明，河长制已经被刺到了尽头，从省级到基层一步步走来，开了一个好头。

总的来说，到目前为止，地方政府的领导人越来越多，地方党委的领导人越来越少。因此，下一步应该是鼓励更多的地方党委负责人担任首席河长或河长。

如何使河流长度系统发挥其预期作用

如果河流主管认真履行职责，他们可以促进河流流域和湖泊的水污染控制。如果河长不认真履行职责，河长制度的建立将是徒劳的，这与现行立法规定的监督制度没有什么不同，水污染问题仍然难以解决。因此，有必要建立监督制约机制，如考核、监督、监督等。以及相应的奖惩机制。在生态文明体系的改革与设计中，中央政府设计了自然资源资产负债表、领导干部离任审计制度和领导干部生态环境破坏责任终身问责制度。因此，河流长度系统的设计与其他系统的设计相匹配。如果有水污染，联网的环境监测数据会说真话，公众在投诉时会说真话，中央和地方的环境保护监督系统也会发现问题。

在评估方面，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《生态文明建设目标评估办法》，每年评估一次，每五年评估一次。无论是评价或检查中发现的水质恶化问题，还是现实中发现的水污染事件，都要按照《党政领导干部生态环境破坏责任追究办法(试行)》的规定追究当地党政领导的责任。正因为如此，各级党和政府的主要领导人一级一级地负起了总司令的责任，这比目前单纯依靠法律和计划要好。

有了河长制，不是说现有的职责部门责任就轻松了，就可把全部的监管责任都推给河长了。相反，水利、环保等部门仍需依法履职，严格执法，向河长负责，接受河长协调，受河长监督。因为河长基本上都是本区域的行政负责人，因此这个体制与《环境保护法》第六条第二款规定的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”是一致的。为了让河长制更好地在法律方面发挥作用，下一次修改《水法》和《水污染防治法》时，可以考虑把现行的监管体制和河长制有机地衔接起来。为了让河长制更好地在党内法规方面发挥作用，下一次中共中央、国务院或者中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定或者修改涉及水污染防治和水环境保护方面的文件时，可以考虑把河长制明确纳入考核和监督体系。