河长制欲破解中国水污染治理困局

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未来，中国31个省级行政区域的党委或政府的“最高领导人”将有一个新的头衔——“首席河长”。此外，从省到县，将建立“河长”制度。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于全面实施河道长制的意见》(以下简称《意见》)，提出在全国范围内实施“河道长制”，这是根据近十年来一些省、自治区、直辖市的实际情况制定的。

河流长度系统不是一个新术语。自2007年太湖“蓝藻”水污染事件后，无锡启动了已近十年的河流长度系统。此后，其他一些省市也开展了试点项目。那么，试点地区的实施效果如何？我们如何才能真正履行河长的职责？让首席河长不仅仅是一个头衔，而是如何在合法化的轨道上实现它？

目的解决多头治理问题

“从地方试点到国家统一，显然可以解决以前动力不足的问题，同时解决多头治理的问题。”北京公众与环境研究中心主任马军在接受《法制周末》记者采访时说。

河流长度系统的诞生源于2007年太湖水污染事件。

2007年，无锡市发布了《无锡市河道断面水质控制目标及考核办法(试行)》，将河道断面水质检测结果纳入市、县、区主要党政领导的绩效考核。未按规定报告或拒绝报告或谎报水质检测结果的，按有关规定追究责任。

2008年6月，江苏在太湖流域推行了河长制:省市两级领导共同担任每条河流的“河长”，各级党政主要负责人是河流管理和保护的第一责任人。

从那时起，北方的松花江流域和南方的滇池，以及河流长度系统已经走向全国。北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8个省市实施了河道长度制度，16个省、自治区、直辖市部分实施了河道长度制度。

据公开信息显示，河道长度制度实施后，从2011年到2016年，79个“河道长度制度”管理断面的水质综合判断达标率基本保持在70%以上。

在全国范围内实施河流长度制度是基于环境质量的改善，从行业的角度来看，这符合新的环境保护法。

马军提到的缺乏动力，在实施河长制以来的十年中，经常受到批评。

数据显示，许多河流跨区域流动，而流域管理的跨区域特征所造成的问题是，流域管理的协调会出现问题。

据了解，在以往的做法中，最高级别的河流长度在不同的省份有很大的不同，有的是省委书记，有的是地级市的市长。“有时上游省份受治理，而下游省份不受治理，所以治理效果不好。”马军说道。

他说，过去有很多河流控制水的时候，很多部门的协调不顺畅，经常会出现有权力的人就冲，有责任的人就互相推诿的情况。

“政府首脑是河流的首脑，可以更好地协调这些部门，解决长期治理的两难问题。”马军说道。

对此，《意见》做出了明确规定。水利部副部长周学文表示，各省、自治区、直辖市都应该设立首席河流官员，他们应该是省委书记或省长。

环境保护部水环境管理司司长张博说:“河流长度制度是一项非常重要的机制创新。通过河道主管制度落实党委和政府的主要职责，领导成员将自觉地把环境保护、治水任务和各自的分工结合起来，形成一个大的工作格局。”。

关键取决于评估

马军认为，仅仅建立大陆架来建立河流长度制度是不够的，更重要的是，这要看具体的实施情况。

“有一个河局长，但是没有人可以发现，或者问题可以向河局长反映而不反馈。这样一个河魁系统是无效的。”马军指出。

据马军介绍，目前中国有2000多条黑臭河流，这些黑臭河流实际上都有河长。

非政府环保组织“绿色江南”的创始人方英君对此深有感触。方英君在基层调查时发现，黑臭河流沿线没有公共信息标志，即使标明了河流长度的信息，公众也很难知道如何控制以及控制的起止时间等有效信息。

一些评论者认为，由于河长在当前的行政序列中不是一个正式的职位，一些人只把它看作是那些拥有实权的人的“虚拟头衔”，因此河长制度能否有效取决于是否有人对他的无效任命负责。

以无锡为例。

2007年12月5日，无锡市委、市政府发布了《市委组织部关于市委、市政府重大决策部署落实不力的“一票否决”意见》。

明确规定“环境污染治理不力，节能减排目标任务未完成，市委、市政府关于太湖治理的一系列重大决策部署落实不迅速，措施不扎实，效果不明显”，责任人实行“一票否决”。

方英君认为一票否决非常重要，但更重要的是看谁会投这一票。

关于考核问责，《意见》指出，要针对不同江河湖泊存在的主要问题，进行差异化绩效考核，并将领导干部自然资源资产审计结果和整改情况作为考核的重要参考。

县级以上河道主管机关负责组织下一级河道主管机关对相应江河湖泊的考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。对生态环境破坏实行终身问责制度，对造成生态环境破坏的，要严格按照有关规定追究责任。

周学文还表示，水利部将建立河道长度制度监督检查制度，定期对各地河道长度制度的执行情况进行专项监督检查。如果生态环境遭到破坏，应严格按照有关规定追究河道主管的责任。

“以前，主要领导人更注重经济发展。现在他们有了“和畅”的称号，这也加强了领导干部的环境责任。”马军说道。

需要更多的系统建设

方英君在接受《法治周末》记者采访时表示，一些地方实行的河道主管制度仍然缺乏监督和问责。

一些媒体走访了浙江省杭州、嘉兴和台州的30条河流，但只联系了9位河流负责人，河流负责人的公示语无效。

中国政法大学环境法学教授王灿发表示，河道主管制度的实施和实际效果并不取决于法律，而是取决于一个地方的党政领导是否重视水环境保护，是否愿意当河道主管。

王灿发认为，河流长度制度的实施最终取决于制度建设。《水污染防治法》要求地方政府通过立法对本辖区的环境质量负责，有必要将这一要求制度化，并制定完善的评价指标和程序。

“很明显，当水环境质量目标没有达到时，集体政府和有关领导人应该承担责任。这样一来，污染控制和河水清理就有了保障，政府就能真正负起责任来。”王灿发说道。

对此，周学文表示，全面建立河道主管制度将建立一个工作体系，包括河道主管会议制度、信息共享制度和公众参与制度。

例如，他说，例如，在江西省实施河流长度系统的过程中，在每条河流的河边都设置了一个标志。这条河的源头是谁，电话号码是什么，清楚地写在公共标志上。群众在监督过程中发现的问题可以及时反映，并将结果反馈给群众。

此外，环境保护部和住房和城乡建设部建立了微信互动平台，方便公众举报线索。

“我希望水系也能借鉴这一尝试，让水系与新媒体有机结合，实现多元治理。”马军说道。