关于《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的思考与建议

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党中央、国务院高度重视生态环境保护。党的十八届三中全会明确提出，对造成生态环境破坏的责任者，要严格执行赔偿制度。为探索并逐步建立生态环境损害赔偿制度，促进生态文明建设，中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《方案》)。

《规划》对“十三五”期间我国生态环境损害赔偿制度改革进行了系统安排，确定“从2015年到2017年，将选择部分省份进行生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，生态环境损害赔偿制度将在全国试行。到2020年，力争在全国范围内初步建立责任明确、渠道畅通、技术规范、保障有力、补偿充分、恢复有效的生态环境损害赔偿体系，明确试点原则、适用范围和保障措施。建议确定赔偿范围，明确赔偿义务人，确定赔偿权利人，建立生态环境损害赔偿协商机制，完善相关诉讼规则，加强赔偿和恢复的实施、监督和规范。

《计划》的颁布突破了中国现有的法律和制度。它在关注以往生态环境损害所造成的人身和财产损害赔偿的基础上，突出了受损环境和生态本身的恢复，弥补了我国生态环境损害赔偿法律制度的空空白。为落实新《环境保护法》的损害责任要求，促进政府履行环境保护职责；强化企业社会责任，跳出“企业污染、人民痛苦、政府买单”的怪圈；维护环境公平正义、公众环境权益和社会和谐稳定具有重要的现实意义。

“计划”发布的政策信号已经发布

生态文明建设体系正在加快建设和完善

生态环境的价值已经成为经济发展的重要考虑因素

重点生态功能区将成为补偿制度改革的重点

生态环境保护将引入民主协商管理模式

公众参与生态环境保护的地位将日益突出

结合生态文明示范创建有效探索模式

生态文明建设体系正在加快建设和完善

改革开放30年来，中国经济和社会发展迅速，基本完成了发达国家走了数百年的城市化和工业化道路。与此同时，经济社会发展面临着资源紧张、环境污染严重、生态系统功能退化等日益严重的问题，严重制约了经济发展的质量。为了从根本上解决粗放型经济发展带来的资源、环境和生态问题，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，要求将其融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各个方面和全过程。十八届三中全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明体系，实行最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度，完善环境治理和生态恢复体系，用制度保护生态环境。2015年，中央政府加快生态文明建设体系建设，5月发布了《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》(钟发[2015]12号)，对加快生态文明建设进行了全面部署。此后，8月、9月、11月和12月，生态文明体制改革的“1+6”改革方案相继启动。“1”指生态文明体系改革总体规划，“6”指环境保护监督规划(试行)、《生态环境监测网络建设规划》、《领导干部自然资源资产流失审计试点规划》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》(试行)、《自然资源资产负债表编制试点规划》、《生态环境损害赔偿制度改革试点规划》等6个规划。《纲要》是“1+6”改革方案的六大支撑体系之一，它的颁布标志着中国生态文明建设体系日益完善，将有效促进中国经济社会发展和生态环境保护的双赢。

生态环境的价值已经成为经济发展的重要考虑因素

目前，中国经济发展取得显著成就，经济总量居世界第二位。2014年，人均国内生产总值增长到近8000美元。与此同时，经济发展不协调、不可持续的问题依然突出，粗放型经济增长付出了巨大的资源和环境代价。其中一个最重要的原因是长期以来我国经济发展中没有充分考虑生态环境的价值成本，无价的生态环境已经成为大多数企业有意无意的经营理念。企业一般不愿意为生态环境破坏承担责任。2015年，全国有近4000家企业投保环境污染责任保险，比2014年减少约20%，覆盖的省份从22个减少到17个。仍有大量企业为“市场竞争力”而牺牲环境，严重影响了经济的健康发展。事实上，中共中央十分重视绿色发展，国务院发布的《生态文明体制改革总体规划》明确提出，建设青山绿水是金山银山，建设自然价值和自然资本，强调生态环境是宝贵的，保护自然是增加自然价值和自然资本的过程，即保护和发展生产力。此次出台的《规划》以“环境是有价值的，损害是有责任的”为先导原则，要求体现生态环境的价值，并敦促赔偿义务人修复受损的生态环境；对生态环境造成损害无法修复的，应当实施货币补偿，以替代修复。这标志着生态无价经济增长时代的结束，生态环境价值已成为中国绿色发展的重要内容，将有效推动中国经济结构转型升级，提升经济发展质量和效率。

重点生态功能区将成为补偿制度改革的重点

重点生态功能区是指维护国家、流域和地区生态平衡，减轻自然灾害，保障国家或地区生态安全，为自身和周边地区提供典型的水土保持、防风固沙、调蓄洪水等生态服务，对保障全国或更大区域生态安全具有重要作用的区域。多年来，国家高度重视重点生态功能区的保护和建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出了国家重点生态功能保护区的合理布局。2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将保持重点生态功能保护区生态功能基本稳定作为我国环境保护的目标之一。2007年，原国家环境保护总局发布了《国家重点生态功能保护区纲要》。2009年，财政部制定了《国家重点生态功能区转移支付办法》。2010年，国家颁布了《国家主体功能区规划》，将重点生态功能区划分为国家级和省级，确定了25个国家重点生态功能区。2013年，环境保护部、国家发改委和财政部联合发布了《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，提出加强重点生态功能区保护是建设美丽中国的重要任务。规划将国家和省主体功能区规划划定的重点生态功能区、禁止开发区环境污染和生态破坏作为生态环境损害补偿制度试点的适用范围之一，体现了国家有效保护重点生态功能区和禁止开发区的决心。同时，与禁止开发区相比，重点生态功能区涉及的面积更大，经济发展和生态环境保护的压力也更大，可以预见，重点生态功能区将成为此次体制改革的重点对象，这将有效促进我国生态安全格局的形成。

生态环境保护将引入民主协商管理模式

长期以来，行政管理一直是中国解决生态环境问题的重要手段。为了加强行政管理，我国颁布了大量的生态环境法律，规定了环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度、环境标准制度、环境监测制度和限期治理制度等环境保护制度。新的《环境保护法》增加了日常处罚、扣押和拘留等措施，并进一步加强了行政手段的设置。目前，这种主要以行政手段为基础的生态环境管理模式使得在过去相当长的一段时间内，在大多数情况下可以采取单一的强制措施，如罚款和行政拘留。虽然刚刚建立的环境公益诉讼等司法手段在一定程度上弥补了行政手段的不足，但诉讼程序相对复杂，需要更多的时间和精力，制约了司法诉讼手段的实施效果。该计划界定了“积极协商、司法保障”的原则，并介绍了欧美发达国家普遍采用的生态环境损害赔偿协商制度。鼓励赔偿权利人就损害事实和程度、开始修复的时间和期限、承担赔偿责任的方式和期限等具体问题与债务人积极协商，统筹考虑修复方案的技术可行性、成本效益的优化、债务人的赔偿能力、第三方治理的可行性，达成赔偿协议。这一协商机制的建立进一步丰富了我国的生态环境管理模式，弥补了强制性行政手段和公益诉讼的不足，将有效提升生态环境保护管理的效率。

公众参与生态环境保护的地位将日益突出

良好的生态环境是全社会的公共产品，公众参与生态环境保护既是义务也是权利。党和国家高度重视公众参与制度的建设，党的十八大报告明确指出:“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，是权力正确运行的重要保障。”新的《环境保护法》确立了“公众参与”的原则，并专门辟出一章。《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》和《生态文明制度改革总体规划》都明确提出要鼓励公众积极参与，完善公众参与制度。为切实保障公民参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，引导公众依法有序、合理地参与生态环境保护，环境保护部先后出台了《公众参与环境影响评价暂行办法》、《环境信息公开办法(试行)》、《促进公众参与环境保护指导意见》、《培育和引导环境保护社会组织有序发展指导意见》、《公众参与环境保护办法》等一系列文件。《规划》以“信息共享、公众监督”为基本原则，明确规定生态环境损害调查、评估评估、修复方案编制等涉及公共利益的重大事项应当向公众公开，并邀请专家和利益相关者参与。公民、法人和其他组织参与；同时，将鼓励公众参与作为试点工作的保障措施，并要求公众参与的创新方式。将邀请专家和感兴趣的公民、法人和其他组织参加生态环境恢复或补偿咨询。《规划》的实施将进一步强化公众参与生态环境保护的作用，有效提升环境决策的公平性和效率性。

生态环境损害赔偿制度实施的重点和难点

生态环境破坏程度的量化

生态环境损害评估的标准化

生态环境损害评估小组的专业化

生态环境损害赔偿的公平性

生态环境损害赔偿的多元化

生态环境破坏程度的量化

《规划》将生态环境损害的范围界定为“环境污染和生态破坏导致的大气、地表水、地下水、土壤等环境因素和植物、动物、微生物等生物因素的不利变化，以及由上述因素构成的生态系统功能的退化”。由于环境污染和生态破坏导致环境要素和生物要素不利变化和生态系统功能退化的机制和过程还不完全清楚，空不同尺度生态环境的基线状况也没有完全掌握，生态环境破坏难以量化。虽然环境保护部颁布的《环境污染损害量计算推荐方法》(第一版)、《环境损害鉴定评估推荐方法》(第二版)和《应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术方法可以为《规划》实施过程中的环境损害量化提供一定的方法选择和参考，但在实践中很难选择哪种推荐方法以及如何确定具体的计算参数。如果这些问题得不到很好的解决，将直接影响生态环境损害赔偿制度的实施效果。

生态环境损害评估的标准化

《建议》提出加快技术体系建设，国家应建立统一的生态环境损害识别与评估技术标准体系。然而，由于我国幅员辽阔，生态环境背景和破坏后恢复能力存在很大差异，不同地区、不同规模和类型的生态环境系统的要素和功能破坏是复杂的、动态的、相互作用的。因此，选择切实可行的评价指标体系和技术方法非常重要。如果一个草原生态系统的功能受到破坏，在不同的地方应该有不同的计算方法:在牧区，主要是计算提供饲料的功能损失；在城市中，有必要关注提供景观乐趣；当其位于有侵蚀条件的地方时，应考虑其防止土壤侵蚀的功能。同时，在实践中，生态环境损害评估的结果应体现可操作性，要充分考虑环境利益的复杂性、环境损害对象的层次性和时效性、环境损害的原因以及环境损害赔偿责任人的经济能力，这些都对生态环境损害评估技术标准体系的科学构建提出了挑战。

生态环境损害评估小组的专业化

目前，我国生态环境破坏事件呈上升趋势，特别是突发性环境事件已经进入高发和频发期。2014年，中国发生了471起环境突发事件。长期以来，生态环境破坏评估的任务十分繁重。同时，我国生态环境破坏专业人才建设相对滞后。虽然《中国生态环境保护人才中长期发展规划》提出，到2020年，中国生态环境专业人才将达到32.8万人，约为2007年的两倍，但由于规划的提前发布，培养的专业人才主要包括科研、监测、信息和教育等。，生态环境破坏评估专业技术人员不纳入培训范围。为了适应新《环境保护法》对生态损害赔偿和评估的要求，中国环境保护联合会直到2015年6月才举办了第一期全国环境损害评估工程师岗位培训班。生态环境破坏评估专业人才建设远远不能满足规划中试点项目的需要。因此，加快生态环境破坏评估专业机构建设，促进专业评估队伍建设，尽快形成评估能力，是《规划》顺利实施的关键工作。

生态环境损害赔偿的公平性

生态环境损害赔偿制度的实施涉及生态环境损害的评估与认定、赔偿诉讼、资金管理、实施监督等方面。其中，生态环境损害评估结果直接关系到赔偿义务人的赔偿金额、期限和方式，甚至影响到相关部门的绩效评估和相关领导的责任追究。因此，损害评估和赔偿将不可避免地受到利益相关者的干扰。同时，目前我国生态环境损害评估所需的专业技术队伍尚未建立，也没有独立的机构从事生态环境损害评估，难以保证生态环境损害调查、评估、修复方案制定和修复效果评估的公正性。在赔偿诉讼规则、资金管理方式和执行监督等方面都没有规范的制度，这也将制约生态环境损害赔偿制度执行的公平性。此外，虽然《规划》加强了生态环境损害赔偿过程中的信息披露和公众参与的要求，但公众参与也面临着公众专业技术知识不足、代表性弱、参与渠道不畅等诸多问题，这些问题可以促进生态环境损害赔偿制度实施的公平性，但效果有限。因此，如何实现生态环境损害赔偿制度的公正是一个需要探索和研究的问题。

生态环境损害赔偿的多元化

《规划》明确了“依法推进、鼓励创新”的原则，要求试点地区根据相关法律法规，结合国情和本地实际，从易到难、稳步有序地开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。在明确赔偿范围、确定赔偿义务人、进行赔偿咨询、完善赔偿诉讼规则、加强生态环境损害赔偿基金管理等方面，鼓励试点地区开展环境健康损害赔偿的探索性研究和实践，采取多种方式和手段解决问题。这表明，基于经济社会发展不平衡、生态环境资源禀赋不平衡和生态环境损害赔偿制度实施的地区差异较大，中央政府在制定规划时充分考虑了生态环境损害赔偿制度的地区适宜性。但是，如何在实践中实施，形成符合试点地区实际情况的生态环境损害补偿机制，并在实施过程中体现相关法律法规的要求，又不失零活动和零特色，是今后工作中需要解决的关键问题。

对项目实施的几点建议

加强生态环境破坏定量技术的基础研究

建立基于分区和分类的生态环境损害评估体系

加强生态环境破坏评估人才队伍建设

建立第三方生态环境损害赔偿制度

结合生态文明示范创建有效探索模式

加强生态环境破坏定量技术的基础研究

生态环境损害量化的基础理论和技术研究是确保生态环境损害识别和评价、确定生态环境恢复的补偿方式和要求的关键，对于科学确定生态环境损害的发生程度、确定因果关系和责任主体、制定生态环境损害恢复方案和量化生态环境损失具有重要意义。建议国家和试点地区设立相关科技项目，在现有环境损害识别和评估方法的基础上，开展环境损害和生态系统功能退化机理、不同尺度空生态环境基线、生态环境损害计算模型和适应参数等关键基础理论和技术研究，构建“多因一果”、“多果一因”等不同类型生态环境损害的因果链

建立基于分区和分类的生态环境损害评估体系

生态环境损害评估是方案顺利实施的核心环节，对确定损害发生程度、因果关系、责任主体、生态环境损害赔偿范围、修复方案和修复效果具有重要意义，并直接影响方案的实施效果。建议试点地区根据辖区内生态环境、经济和社会的差异，委托专业机构系统梳理和分析现有和潜在的生态环境破坏类型及其区域差异，充分考虑不同规模和不同类型的生态环境系统要素和功能破坏的复杂性和动态性，以及环境破坏利益，筛选出符合自身实际的评价指标体系和技术方法，进行分区和分区

加强生态环境破坏评估人才队伍建设

生态环境破坏评估人才队伍建设是实施规划的重要保障。十年树木，百年耕耘，人才队伍建设是一项长期的系统工程，不是一次性的事情。建议国家和试点地区牢固树立人力资源第一资源的理念，遵循以用为本、高端引领、优化发展的原则，重点培养环境破坏和生态系统功能破坏评估专业技术人才，将不同层次的生态环境破坏评估人才培养任务纳入生态环境保护人才发展中长期规划，采取委托培养等多种形式。 联合培训和专业培训，不断扩大评估人才数量，为生态环境损害赔偿提供智力支持，有效推进生态环境损害赔偿

建立第三方生态环境损害赔偿制度

建立第三方生态环境损害赔偿组织，是有效避免生态损害赔偿义务人和相关行政管理部门对生态环境损害赔偿范围、期限、方式等细节进行干预，形成赔偿诉讼、资金管理、实施监督等规范化制度，确保生态环境损害赔偿制度实施的公平性的有效措施。建议试点地区根据自身经济实力、生态环境破坏特点、补偿制度实施技术、司法依据等情况。采取多种形式，建立具有独立运营资金并得到国家相关部门认可的第三方生态环境损害赔偿组织，设置专业技术岗位和人员，形成生态环境损害制度实施的评估、评价和公正能力，为该计划的公平实施提供技术支持。

结合生态文明示范创建有效探索模式

生态环境损害赔偿制度试点是国家加快生态文明建设的重要举措。将这一体系的探索与试点地区的生态文明建设结合起来，可以收到事半功倍的效果。环境保护部正在推进的国家生态文明示范区建设，是国家生态县市建设的“升级版”，是有效推进生态文明建设的载体。生态系统的建设与创新是创作活动的重要评价内容。建议将规划实施试点地区的选择与创建国家生态文明建设示范区结合起来。在经济社会发展水平和生态环境禀赋不同的地区，应根据自身特点，在补偿成本、补偿责任的确定、补偿方式、补偿责任的承担和补偿资金的管理等方面进行积极探索，形成因地制宜的多元化补偿模式。