有多少内涝正重来 海绵城市400亿两批试点三年速成？

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为了防止城市在下大雨时“看海”，中央政府提供了400亿元补贴两批试点“海绵城市”。地方政府急于改变城市现状，面临稳定增长的压力，将试点资格视为热点和热点。然而，海绵城市的建设是一项复杂的系统工程，在实际运行过程中面临许多问题。

2016年5月10日，在上班高峰时段，一场雷雨和局部暴雨袭击了广州，市区积水变成了泽国。

2016年5月10日，广州遭遇暴雨，一年一度的“雨季来广州看海”再次上演:地铁改水帘洞，有网友建议发展“打点滴船”业务。

广州市资深给排水专家王政向《南方周末》记者介绍了广州暴雨“负罪感”的几个主要原因:广州的排水管网可以追溯到100年前，当时的排水管网标准已经不能满足当前城市的需要；城市越大，“热岛效应”就越明显。因此，广州总是在上下班高峰和交通最拥挤的时候有短期的暴雨；城市过度开发导致地表不断硬化，径流系数不断提高。这些原因是大城市快速发展的结果。

广州是中国大城市的缩影。由于城市的快速发展，草地和沟渠都变成了道路和停车场，雨水无法渗入地下。近年来，由于暴雨，北京、武汉等大城市发生了内涝灾害。

为了解决这个问题，中央政府一直在大力推进“海绵城市”的建设。“海绵城市”是一个比喻，是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路、绿地和水系对雨水的吸收、渗透和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积累、自然渗透和自然净化的城市发展模式。

名词解释

海绵城市是一种形象表达，是指城市在适应环境变化和应对因雨水造成的自然灾害方面具有良好的“弹性”，也可称为“水弹性城市”。像海绵一样，城市在适应环境变化和应对自然灾害方面具有良好的“弹性”。下雨时，它们吸收水、储存水、渗出水和净化水，并在必要时“释放”和使用储存的水。

2013年，习近平主席在中央城镇化工作会议上的讲话中首次提出，要大力推进自然积累、自然渗透、自然净化的海绵城市建设。2015年10月，国务院办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，明确要求70%的降雨量要通过海绵城市建设在当地吸收利用。

2016年3月18日，住房和城乡建设部发布了《海绵城市专项规划编制暂行规定》，要求海绵城市规划草案在2016年10月底前完成。

先导应用动臂

海绵城市本身可以改善城市的各个方面，但是地方政府没有足够的资金，所以希望申请中央政府的资金支持。

自2015年以来，国务院先后开放了两批海绵试点城市，进入试点城市的城市可获得中央财政专项资金补贴，其中直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

自第一批试点项目以来，城市竞争一直很激烈。据住房和城乡建设部统计，当时全国600多个城市中有130多个制定了海绵城市建设规划，江苏、安徽、辽宁等省也出台了指导意见，要求在全省范围内全面推进海绵城市建设。最终，34个城市进入了初选名单，只有包括迁安、白城、镇江、嘉兴和重庆在内的16个城市被列入海绵城市试点名单。

据媒体报道，海绵城试点实际上只有六七个名额，但最终扩大到16个，财政补贴从50多亿元增加到200亿元左右。

第一批试点项目主要在二三线城市。国务院参事、原住房和城乡建设部副部长仇保兴在接受媒体采访时解释说，这些城市行动较早，许多海绵城市项目已经领先，一线城市规模过大。

然而，就在第一批试点项目宣布一年后，今年4月底，又有14个城市被列入第二批海绵城市试点项目。与第一批试点城市不同，第二批试点城市包括北京、上海和深圳等一线城市。

根据政策要求，在竞争性审计中，在满足刚性条件的基础上，各城市海绵城市建设的总体思路是否清晰，地方政府的重视程度，项目的可行性以及投融资模式的创新最终决定了哪些城市可以成为试点城市。

“在第一批试点项目中，一线城市基本上没有希望，因为大家都认为你不应该申请，你有钱，你可以把自己的钱花在发展上。但是第二批没有考虑这个因素。”帮助几个城市申请试点的律师事务所合伙人刘告诉《南方周末》记者。

海绵城试点资格已成为地方政府眼中的“烫手蛋糕”。一位参与海绵城建设的西南人士告诉《南方周末》记者，海绵城是一项自上而下的政策，所以一定有当地的动机。例如，当第一批试点城市申请时，由于缺乏材料和其他因素，他们所在省份的城市都没有入围。后来，省里把海绵城作为一项任务，省建设厅要求所有地级市必须在2015年12月31日前完成具体专项规划的编制，以便申请第二批海绵城试点项目。

“可怜，我非常需要中央资金。”上述人士坦承，除了来自中央政府的驱动力外，海绵城本身可以改善城市的方方面面，但地方政府没有足够的资金，所以希望向中央政府申请支持。

“海绵城市符合国内城市发展的新阶段，是社会和普通人的自然需求。”刘说，高楼大、路宽的阶段已经过去。现在人们更加关注城市的生活质量，他们不想在下雨的时候发洪水，他们甚至不能坐地铁。

此外，地方政府也面临稳步增长的压力。“需要地方治理，需要经济发展，中央政府有政策导向。搭配在一起很容易产生火花。”

探索当地经验

“如果我们把建设一个海绵城市理解为打开一个人的经络，那么我们现在所做的可能只是点击一个穴位。”

“第一批试点实际上非常仓促，设计时间只有三个月。”上述参与当地海绵城项目的人士对《南方周末》记者说:“有些地方简直就是没有耐心，我希望在一个月、两三个星期内拿到设计方案。”

但是，很多地方都严重缺乏城市建设数据，10年前基本没有项目数据。在许多地区，没有地下管线数据，也没有水域数据，因此无法评估内涝风险。

设计规划是海绵城市最重要的部分。据上述人士称，所制定的实施方案有90%的可能性成为现实，因为一旦该方案得到审批，将具有法律效力，规划期内的施工设计不能违反该方案。

由于世界上不同国家和城市在不同时期的气候不同，地形和城市建设也有很大差异，海绵城市没有直接复制的可能。重庆两江新区建设与管理处处长杨志红在接受媒体采访时表示，在国外，建设海绵城市没有大山城的例子。作为一个典型的山地城市，重庆建设的最大困难是相关政策和规划控制，以及透水道路下排水管网的面积和直径，没有经验可循。

成为试点城市就是要找到一个当地的经验模式。为此，住房和城乡建设部城建司近日对首批16个试点城市逐一进行了实地考察和集中调查。

在调研会上，住房和城乡建设部城市建设司水务司副司长牛介绍说，去年16个试点城市共规划建设项目992个，总投资279亿元。截至目前，已开工建设并形成实物工作量的项目有593个，占59.8%；完成投资184亿元，占66.1%。

根据调查结果，部分已建成项目在缓解城市内涝和改善城市水环境方面取得了初步成效。例如，在缓解内涝方面，厦门经历了台风“彩虹”的考验，试点地区已完成的项目没有发生内涝。

然而，实际效果可能还需要时间来检验。根据天气预报，台风“彩虹”去年并没有完全降落在厦门，而是经过了厦门。对厦门的影响是“部分地区可能会有阵雨，但雨量很少。”

一位来自上海华东建筑设计研究院的设计师告诉《南方周末》记者，目前给他留下深刻印象的是南京，那里建立了一个规模相对较大的“雨园”。然而，他认为“如果建立一个海绵城市被理解为打开一个人的经络，你现在所做的可能只是点击一个穴位。”

他还表示，海绵城的目标是分阶段建立所有项目，而不是让内涝、水污染和缺水在短时间内消失。

海绵城的试点期为三年。2017年，国家将验收首批试点城市建设。负责海绵城市建设的住房和城乡发展部正在加强其问责制。不久前，它还开始对全国海绵城市建设项目进行月度监测，将效果与资金分配挂钩，甚至计划引入审计部门。

北京建筑工程大学城市雨水系统与水环境重点实验室教授车武多次表示，如此大规模的建设和资金投入涉及到复杂的既有建筑、道路、停车场、绿地、运河系统，以及河流和湖泊的改造或新建。每个试点城市都涉及数百个项目，因此，更有序地安排和落实这些项目是非常紧迫和困难的。整个施工时间只有两年。在白城这样的北方城市，如果把冬季不能开工的时间去掉，施工的时间就少了，用一年的时间进行测试和评估。

有待解决的难题

如果说海绵城市的建设在短时间内是有限的，那么与经过几十年思考的设计方案相比就有很大的不同。

目前，许多被采访的一线从业人员对海绵城市的设计和建设难度有不同的理解。一种观点认为，设计和建设并不困难，可以在三年内完成；有人认为海绵城是一个比较大的系统工程，需要多方面的合作，比如河道疏浚和水利，管道的铺设可能需要市政参与，而“雨水花园”涉及景观，需要部门牵头。参照原有的生态社会效益，海绵城市的整体建设持续了几十年。

“如果你只是把海绵城当成一批项目，那很简单。不管怎么说，它是按照设计规格投资建造的，但我认为海绵城是一个综合性的东西。”根据王政的说法，如果海绵城市的建设被限制在很短的时间内，那么与已经进行了几十年的设计方案相比就有很大的不同。

刘目前正在两个海绵城市运营ppp项目(ppp模式是公私合作的简称，是一种公共基础设施项目融资模式。政府和私人组织合作建设城市基础设施项目)。他也觉得不同的城市对海绵城市有不同的态度。

在他参与的两个项目中，高管公司愿意花钱、聘请专家、聘请专业律师，甚至花很长时间与当地政府争论，希望打造一个坚实的项目，“但不是每个城市都会有这样的想法。”他说。

事实上，海绵城在目前各地的运营中面临着许多困难。

首先，在建设方面，王政认为像广州这样的老城区土地利用问题很难解决。“交通本身就是一个问题。如何才能拆除和建造它，然后为绿色空间腾出空间？”他表示，海绵城市的规划应该涵盖市政和土地开发，例如，房地产开发商应该如何落实海绵城市的概念，他们目前还不太清楚，“尽快建立可操作的审批规则。”

2015年12月10日，在四川省遂宁市，工长正在进行“地下细胞储水模块系统”，这是环岛商务中心海绵城的海绵改造项目。

广州市城市规划勘察设计院的一名设计师考察了中国海绵城市示范工程。在他看来，虽然建成的项目能够满足设计要求，但还没有形成一个成熟的项目验收体系，即没有一套指标来判断海绵城市的效果。

刘告诉《南方周末》记者，他参与的所有项目都需要从ppp结构设计到技术创新。例如，在绩效评估方面，虽然住房和城乡发展部有一个框架指南，但它只能用作指南。具体到项目，有必要根据不同的子项目制定可以在实践中使用的规范。

例如，如何从建设的角度来评估项目公司是否履行了其义务，不仅是所有单个项目都应该建设，而且单个项目之间的关联是否能够达到海绵城市的效果。“施工完成后，必须验收合格，然后进行操作。如何评估这么多项目在运营阶段组合在一起是否能达到预期效果，这是创新的标准。”他说。

此外，王政还指出，海绵城市最终将面临城市综合管理的问题。即使海绵城市建成了，周围的绿化也很好，所有的水都可以储存起来。然而，一些城市污染太严重了。例如，垃圾很快就会堵塞渗滤设施，已经建成的人工湿地没有及时修复，已经造成了难以承受的负荷。“如果环境得不到改善，城市道路不干净，海绵城市的许多设施将很快失去渗透和停滞污染的影响。”

海绵城市的建设需要大量的资金投入。在首批16个试点城市中，三年计划总投资为865亿元，其中只有200亿元由中央政府补贴。在许多受访者眼中，这些补贴只是“毛毛雨”。

为了刺激社会资本的进入，鼓励地方政府在选择试点城市时创新投融资模式。根据规定，国家将根据补贴基数在一定程度上奖励10%采用ppp模式的城市。

然而，像所有的公私伙伴关系问题一样，很大一部分海绵城市都是公益项目，这影响了社会资本参与的积极性。

清华大学建筑管理系教授王绶青告诉《南方周末》记者，如果要将ppp应用到一个项目中，关键是能否定义项目的四个方面:接口、产出要求、绩效指标和收入来源。对于海绵城市项目，政府付费，污染者付费，受益者付费。如果这四个项目不明确，应用ppp是困难的或低效的，政府和企业很容易争论，甚至不适合ppp。

他认为，海绵城市是一个笼统的概念，项目总体上可以分为两类:一类是绿地、湿地和河流流域，用于蓄水和涵养水源；二是雨水、生活污水和工业污水的处理。对于第一类项目，很难应用购买力平价，因为很难澄清四个方面；第二类的四个方面是明确的，甚至是定量的，这使得应用购买力平价变得容易。

王绶青认为ppp不用于任何项目。国际ppp项目仅占所有公共项目的10%-20%。“我们不能像体育那样搞公私合作。海绵城市非常重要，但海绵城市项目不可能是100%。应用ppp，你不能一下子就搞ppp。”