区域打捆的PPP模式探索:如何冲出农村污水处理的 “百慕大”

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在城市污水处理市场饱和的背景下，农村污水处理越来越热。许多在农村水务工作多年的企业家表示，技术不再是农村污水处理的障碍。长期以来，农村污水处理不是企业不想做的事情，因为没有商业模式，而探索农村污水处理商业模式是发展的关键。目前，热ppp模式已逐步引入农村污水处理领域。

2016年环境治理论坛将探索农村污水处理市场的ppp模式作为讨论的重点之一。e20环境平台高级合伙人、e20研究院执行院长、北京大学环境学院e20联合研究院副院长薛涛主持了本次专题对话会，并邀请了桑德国际村公司水技术总监王俊安、花藤环保科技有限公司副总经理费志华、北京建工环保发展有限公司副总经理王力、潘才业。 宁波正清环保工程有限公司总经理与毕马威企业咨询(中国)有限公司财务咨询与基础设施咨询总监李炜就“探索区域捆绑的ppp模式”这一话题进行了探讨。

桑德和CRRC在农村污水处理领域的ppp模式探索

在中国，大约在2003年，是ppp的最后阶段，主要是城市基础设施的bot项目。薛涛指出，2003年以来，ppp之火越烧越旺，范围越来越广。然而，谈到农村污水处理，这是非常复杂的。在这个与原来成熟的污水处理厂bot有很大不同的项目中，政府也会想出更复杂的交易界面，要求与企业进行对话。在此背景下，企业也在积极探索。

桑德·王均安:适合农村污水处理的三种模式

"农村污水处理项目比城市污水处理困难几倍甚至几十倍."据王俊安介绍，桑德在2009年开始做农村污水处理项目。经过多年的探索，他认为适合农村项目的模式有三种:epc+om模式、bot模式和ppp模式。当然，并不是所有的农村污水项目都适合ppp模式，PPP模式是在前两种模式的基础上，主要解决资金来源的问题。这三种模式的主要区别在于资金来源。bot主要以企业为基础，epc+om一般以地方政府为基础，ppp属于各个部分。

这三种模式之所以适合农村污水处理，是因为它们有一个共同点:“产权清晰”，都体现了“谁建设，谁管理”。模式创新是解决农村污水处理问题的金钥匙。只有这样，农村污水处理工程才能真正做好。

郑庆环保潘才业:农村污水处理领域ppp模式应因地制宜

“技术不是农村污水处理的关键。关键是企业要善于结合和灵活运用技术。”潘财业表示，商业模式是企业发展的关键。同时，他还强调，在农村污水处理领域，我们应该因地制宜地采用ppp模式，而且要非常谨慎。农村污水处理应接地。政府不让企业以承包商的形式来做，而是需要企业提供整体解决方案。

中国水务智化:通过利益捆绑提高农业水资源管理的积极性

“政府采购服务的ppp模式必须分清责任，让专业人员做专业的事情，运营和建设必须打包整合。”CRRC是强力进入环境保护领域的“野蛮人”的代表，并于2013年左右进入农村污水处理市场。去年，CRRC签署了第一个公私合作订单——常熟农村污水处理项目。通过对农村污水处理市场的探索，费志华认为，在当前背景下，应该重视城乡一体化模式，通过利益捆绑来提高农村污水处理的积极性。对于技术学校的选择，我们不应该想一种技术来主宰世界，而应该从区域互补性和多样性方面综合考虑选择。

北港王力:让专业人士做专业的事情

“让专业人士做专业的事情一直是北京企业水务集团的理念，这就相当于站在巨人的肩膀上，这必然会事半功倍。”王力介绍说，施工环境属于北京企业集团，无论对公司还是对集团来说，都是农村污水处理领域的初学者。近两年来，北港水务陆续进入乡镇污水领域，普遍采用捆绑方式，技术上选择与专业公司合作。

北京水务集团试图将农村污水处理归为水环境综合治理。虽然农村污水处理在集团管控结构中仍属于传统水务，但在实际业务操作过程中，与区域水环境综合管理业务模式紧密相连。公司近两年签署的水环境综合治理项目也包括了许多农村污水综合治理项目。例如，江西省上饶市去年签署的水环境治理项目包括对20多个乡镇和村庄的污水进行综合治理。目前，在水环境综合治理中，总体布局应考虑乡镇污水处理。

王力表示，农村污水处理应纳入水环境综合治理范畴，主要从两个方面考虑:从项目本身的回报率来看，将农村污水作为单一项目进行投资确实存在风险。现阶段，最好以改善水环境为前提，从政府买单的层面带动一些示范县和示范村的治理，从而创造一个综合的水环境，获得效益。然后是对社会责任的考虑。一些大型投资往往是由于国有企业的社会责任。就像建造商品房一样，一些安置房和经济适用房也应该随之而来。有些项目是公益性质的，必须完成。例如，该公司在四川开展的一些项目，其中包括一些村级污水处理项目，具体行动，具体说明有多少个乡镇，必须投入多少资金，必须处理到什么程度，等等。

农业用水管理:如何做，如何计算，钱在哪里？

针对目前农村污水处理中存在的问题，资深ppp咨询专家李炜指出，农村污水处理应注意三个方面:

怎么做？目前，农村污水处理主要是集中和分散的。一是参照城市污水处理模式，集中处理，管网收集+集中处理，充分发挥规模效应，尽量做到达标排放，且成本相对降低。一是在广大的农村地区，特别是在农村，村与村之间的管网投资巨大。如果将污水处理设备与管网进行比较，会发现管网的成本或投资远远超过设备，因此需要进行平衡。李炜建议采取双重处理:一是在乡镇一级，适度集中，然后尽量采用原来的城市污水集中处理。第二类以村庄为单位，主要采取分散治疗。

如何计算？它不仅取决于初始设备采购成本，还取决于某个时间点的运营成本。真正应该关注的是财政部推动的整个生命周期。费志华对此有着深刻的理解。他介绍说，CRRC提出了全寿命周期成本的概念，它不仅取决于建设成本，还取决于使用寿命，这是关键。对于污水处理设施服务，在20年、25年或长期时间内，设备可能无法保证这样的长期运行，因此更新和重置的成本，简而言之，应该在总账中计算。李炜指出，这也是值得企业关注的ppp背景或模式。

最后，钱从哪里来？初始投资来自哪里？在ppp模式下，货币如何有效地到达社会资本？

很多人提出建立收费机制，这肯定是一种趋势，也是一种理想。然而，从目前的情况来看，用户仍然很难向农村地区的每个农民支付和收取费用。江苏、浙江、上海可以说是国民经济中比较好的地区，但是现在不行。为解决这一问题，需要将其纳入现行的ppp体系，以实现更好的资金效益和财务可承受性，尤其是财务可承受性应得到加强。由于缺乏当前数据，可以进行定性分析，而真正的量化往往流入情况，并不十分准确。如果财务承受能力得到加强，将在后期由领先的财务专家进行论证，并写入系统。既然两个部委已经分别立法，如何完善这一机制，在一定程度上可以使支付机制更加顺畅。

企业如何应对ppp项目的投标？

“如果财政部改善长期ppp项目的限制制度，相信许多现存的问题将会得到解决。”薛涛表示，与市政项目不同，农村污水处理涉及集权与分权、工艺路线选择、管理模式和绩效评估。然而，正式的公私伙伴关系项目必须通过招标，这涉及到方案的设计。最近，业界对简单竞价有一些看法。首先，它容易造成低质量和低价格。第二，ppp项目有一个竞争性谈判过程，非常复杂。这也是目前许多企业面临的问题之一。

“在水环境综合治理和大型ppp项目中，特别是具有复杂农村边界的项目或具有规定行动的项目，我们必须参与初步的方案讨论，与政府谈论公司的计划和想法，只针对公司的政府计划。有可能使项目变得完美。”王力认为，如果前期策划不参与，或者是部分参与，只有部分话语权，那么可能会导致项目中的某个环节成为企业的强项，但企业做不到，最后就要争取价格。

潘财业介绍说，在这种情况下，浙江普遍建立竞争性谈判，主要取决于合理性和有效性。制定计划的第一步是打动政府领导人的心。“如果以前的节目不倾向于企业的技术类型，那么企业参与的意义就不大，主动性就不够。”费志华指出，制造业有一个投标方案，即两步招标。只要他们参与，前五名就会给钱，这是象征性的，但这能激发企业的积极性。

“政府必须有遵守法律的需要。不管项目是如何进行的，程序仍然非常关键。”李炜认为，政府的需求必须首先得到满足。从程序角度来看，主要有两种方案:一种是公开招标，这是在前一种模式下的两阶段招标。例如，原鸟巢项目的ppp模式是两阶段招标，第一阶段是投标方案，第二阶段是几个企业的优劣比较，可以促进每个企业生产实物，并在一定程度上迫使企业做出努力。

其次，它不应该被称为竞争性谈判，因为竞争性谈判是以价格作为评标的因素，这很可能导致低价中标，所以它应该被称为竞争性谈判。这个阶段很残酷。李炜认为招投标制度过于僵化，可能无法满足ppp服务采购的多元化，尤其是在农村分散式污水处理方面。许多边界条件不能在第一时间确定，需要逐步解决。此时，竞争性谈判应该是这一领域的主要方式。费志华还认为，在ppp项目中，政府可以采用竞争性谈判，但门槛设置要合理，不能过低也不能过高，要进行综合评估。

李炜强调，竞争和谈判可以通过多轮谈判逐步集中于政府的采购需求。对于农村分散式污水处理方法，可能一开始就没有确定总水量，也没有统一的排放标准规定，需要在实践或项目实施过程中逐步明确。如果采用简单的公开招标，通常会成为低价竞标。

竞争性谈判的一个关键点是压力测试。李炜建议商业界应通过法律或程序手段实现其目标。为了引导政府，我们可以先做压力测试。压力测试平行于几个企业，每个企业都有沟通渠道。我们应该相信政府的判断能力，比较后有一个正确的认识。在这种情况下，应该逐步确定一些投标边界条件，这样才能取得好的结果。

绩效考核，如何控制风险？

无论是ppp、bot还是epc+om，要做好长期运营和维护，首先是建设和管理的一体化；其次，要重视ppp项目的包装过程；同时，有两个集成:工厂和网络的集成。它可能占项目不用水或水达标的情况的50%以上。这么大一个ppp项目板块，上亿人投资，结果没有水，或者进水不达标，这要花很多钱，所以有必要把工厂和网络整合起来。环境是综合的，有些地方反映供水不好，为什么污水要这么费力呢？如果你一开始不想做好，你就不会努力工作。因此，为了创造一个良好的目的或长期的运作机制，公私伙伴关系项目有可能在落地时发挥效力；否则，项目将会很大，而初衷最终也不会实现，这将导致相互推诿。

绩效评估是公私合作的关键要素之一。在ppp改革中，如果绩效不好，或者管网没有连通，这是否只是地方政府不支付的借口？

王均安认为，有效运行机制的保障应从企业和政府两个方面考虑。

在包装ppp项目时，政府提出了四个统一:规划、建设、管理和支付，但责任主体应该是区县政府，而不是乡镇或村庄，这样才能真正做到四个统一。

对于企业来说，我们必须集中精力；专业化；智慧；网络化和网络化是基于智能的跨境、质量和效率的提高。可以对整个污水处理厂的人、车、料、设备进行智能化管理。许多企业已经这样做了。如果能够实现跨境，将非常有利于降低农村污水处理的成本。在未来，许多污水处理方式可能是免费或相对免费的。例如，农产品旅游可以在农村地区进行。该系统已由桑德在新环卫实施，目前正在为乡镇搭建水平台。

王力还介绍说，在广州揭阳建设环境项目中，提出按照绩效考核机制收取水费。最初，城镇和乡村的污水量是有保证的。揭阳市有一个基本价格，有很多评价，包括进水浓度、运行管理水平、全厂管理和设备维护，有一系列系数。但是这对公司来说也是非常危险的，公司内部有不同的意见，不确定是吃螃蟹还是给自己找个洞。事实上，最关心的是管网的建设。农村污水最终收集后可能会达标，或者水量不够，所以政府很冤枉，收集的水是合格的。我们为什么要给钱？在设计ppp的边界条件时，我们应该考虑如何把握政府的需求。企业不断探索绩效考核，甚至主动要求政府对企业进行绩效考核。

事实上，对于企业来说，绩效考核的风险还是比较大的。潘财业指出，现在管网和终端都是市政公司做的，这往往是不专业的。保证终端出水水质首先达标。一个简单的例子是，许多农村污水处理综合设备在夏季没有问题，在冬季性能不稳定。因此，在一些项目的谈判过程中，应该有保留地准确测量每个时间段的水质。

现在，住房和城乡建设部也以包括工厂和网络在内的管网一体化为方向。如果污水处理厂已经市场化，至少管网将开始向专业化运营方向发展。李炜指出，分散绩效工资目前是一个难点，这一制度在一定程度上还没有设计出来。

分散化有几个特点。首先，管网基本不存在，或者说很少存在，建设量也不多。第二，由于目前的设计体制，在某种程度上，如果我们按照特许经营下去，基本建设，采购和经营是一体化的，这基本上是由社会资本本身建造的。

此时如何考虑整体绩效薪酬？第一次测量是不可能的，所以很难想象如果每个家庭都有一张桌子，管理成本会是多少。然后是如何衡量标准。集中式在线显示器可随时监控。分散化也可以做，但是成本很高。如何计算付款？如何有效地处理它是困难的。事实上，已经有一些尝试。例如，根据人口普查结果，很容易知道每天有多少家庭、多少人、消耗了多少水等等。

虽然探索农村污水处理的商业模式还存在一些问题，但毫无疑问，这将是一片蓝色的海洋。一些企业家和毕马威会计师事务所已经表达了他们对未来农村污水处理市场的期望和信心。薛涛的结论是，e20愿意联合行业企业家和咨询公司专家冲出百慕大的农村污水。