2016我国PPP投资新形势重点分析 污水/固废处理推动投资市场

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2015年，ppp取代政府融资平台，成为基础设施建设和运营的重要融资模式。各级政府启动了大量公私伙伴关系项目，凸显了公私伙伴关系投资的新机遇。在这种背景下，什么、如何以及何时投资ppp成为各方关注的焦点。本文在回顾2015年国内ppp发展的基础上，重点分析了2016年国内ppp投资的新形势和新机遇，提出了社会资本参与ppp项目投资的对策和建议。

改革开放以来，中国城市化发展迅速，取得了巨大成就。城镇常住人口从1978年的1.72亿猛增到2014年的7.49亿，城镇化率从1978年的17.9%上升到2014年的54.8%，为城市基础设施建设带来了巨大的投融资需求，也导致了政府融资平台的高负债。为有序推进城镇化，规范地方政府融资平台发展，解决城市融资问题，降低基础设施和公用事业发展的投资运营成本，提高公共产品和服务供给质量，近年来城市建设领域投融资改革力度加大。2013年，中共十八届三中全会明确要求允许社会资本通过特许经营参与基础设施投资和运营，为城市建设投融资改革指明了方向。2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)，修复公开渠道，堵死暗门，剥离融资平台公司的政府融资职能，迫使地方政府向政府和社会推广使用。资本合作模式；2014年11月，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)，明确要求建立健全ppp机制，正式启动ppp发展。

2015年国内公私伙伴关系发展回顾

为贯彻落实国务院关于推进ppp的文件精神，2014年底，国家发改委和财政部分别发布了《政府与社会资本合作指导意见》(发改投[2014]2724号)和《政府与社会资本合作模式操作指南》(金彩[2014]113号)。在适用范围、实施主体、联合审查机制、部门责任等方面，ppp在中国其实并不新鲜。基础设施特许经营作为ppp最重要的形式，在中国已经探索了近30年，对高速公路、隧道和桥梁的建设和运营、污水处理和生活垃圾处理起到了积极的推动作用。然而，由于地方政府的融资平台政策和一些特许经营项目的不规范运作，近10年来国内ppp的发展相对缓慢。

2015年，中国新一轮公私合作全面推进。国家部委出台了一系列政策文件，进一步完善和完善公私伙伴关系运作规则。地方政府发布了实施公私伙伴关系的意见，并公布和推广了大量公私伙伴关系项目。专业中介机构积极参与ppp咨询服务，提供实施方案，配合各级政府发布ppp项目采购招标信息。社会资本积极参与ppp项目的投资和建设。总体而言，许多政策、项目和资金是2015年公私伙伴关系发展的主要特征。

大力推行公私伙伴关系政策文件

2015年，国家部委和各级政府集中发布了一系列公私伙伴关系政策文件和部门规章，以促进和规范公私伙伴关系的运作。据不完全统计，自2014年以来，国家部委发布了多达65份与公私伙伴关系有关的文件，其中50份是2015年发布的，旨在指导和规范全国公私伙伴关系的发展；在每个省级行政区的政府一级发布了66份公私伙伴关系文件，以落实国家要求并促进该区域的公私伙伴关系工作。总的来说，公私伙伴关系政策覆盖面广，力度大。

首先，在行业中引入ppp实施政策。在财政部和国家发展和改革委员会文件的推动下，有关部委已经发布了水电站、海绵城市、重大水利工程、水污染防治、收费公路、公共租赁住房、投资建设运营、城市棚户区和城乡危房改造、铁路、城市停车设施、地下公用隧道、电动汽车充电基础设施、医疗设施等领域的行业ppp实施意见，促进政府与社会资本在这些行业的合作，吸引社会资本参与这些领域设施的投资、建设和运营

第二，规范ppp运作。标准化运作是ppp成功运作的前提。在2014年政策文件的基础上，财政部和国家发展和改革委员会于2015年相继发布了一系列政策文件，对ppp项目推广、ppp项目财务承受能力论证、政府采购信息披露、ppp项目信息平台管理、资金效益论证等做出了明确规定，进一步细化和规范了ppp项目的运作规则。国家发展和改革委员会、财政部等六个部门联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将ppp的指导规范从指导性文件提升到部门规章。

第三，加大金融政策支持。2015年，财税部门下发文件，明确将政府支付的ppp项目政府支出纳入地方年度预算和中长期财政计划，明确地方政府支付的ppp项目总额不得超过年度财政支出总额的10%，稳定了社会资本投资预期，保障了投资安全。同时，还出台了《政府投资基金管理暂行办法》，实施以奖代补的ppp项目，对公共基础设施项目给予企业所得税优惠待遇，并从财政支持和税收优惠等方面进一步支持ppp的发展。国家发展和改革委员会和中国人民银行联合发布文件，支持政策性金融机构为ppp项目提供最长30年的贷款，支持ppp项目发行债券和设立产业基金，以拓宽ppp融资渠道。

ppp项目在空的推广力度

2015年，国家相关部委加强了公私伙伴关系项目库和示范项目建设，地方政府也同时加大了公私伙伴关系项目的推广和招商力度，使国内公私伙伴关系项目空前普及。

一是加强对示范项目的指导。加强对ppp示范项目的管理是推广和应用标准化ppp模式的重要出发点，旨在形成一个可复制、可扩展的实施范例，形成一套有效促进ppp规范健康发展的制度体系。经过地方推荐和专家评选，2014年12月，财政部发布了《关于实施政府与社会资本合作示范项目的通知》，公布了首批30个ppp示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供热、环保、交通、新能源汽车、地下公用隧道、医疗、体育等领域。2015年9月，财政部发布《关于公布第二批政府与社会资本合作示范项目的通知》，公布第二批206个ppp示范项目，总投资6589亿元。截至2015年底，财政部公布了236个ppp示范项目，总投资约0.84万亿元。

第二，建立ppp项目库。为加快推进ppp模式，更好地鼓励和引导社会投资，根据各省、自治区、直辖市和计划单列市发展改革委的建议，国家发展改革委审核并建立了国家发展改革委ppp项目数据库，先后向社会公布了两批ppp项目。2015年5月，国家发展和改革委员会公布了第一批1043个公私伙伴关系促进项目，总投资估计为1.97万亿元。2015年12月，国家发展和改革委员会公布了第二批1488个公私伙伴关系促进项目，总投资约2.26亿元。截至2015年底，国家发展和改革委员会公布了2522个公私伙伴关系项目，计划总投资约4.24万亿元，涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域。对项目选址、行业、建设内容和规模、政府参与模式、拟采用的ppp模式、负责人和联系方式等基本信息进行了明确界定，以利于各社会资本的积极参与。

第三，地方政府加大了对ppp项目的推广力度。自2015年下半年以来，地方政府通过省政府组团推广、地方和市政府各自推广、政府部门网站等方式，邀请相关金融机构和社会建设运营企业参与项目推广会议。，不断加大ppp项目的推广和投资推广力度。据初步统计，截至2015年底，江苏、广东、山东、安徽、福建、河南、河北、重庆、湖南、辽宁等省市公布了本行政区域ppp项目信息，共推荐ppp项目6650个，计划总投资约8.7万亿元。

社会资本参与的方式多种多样

截至2015年底，全国共有承包工程755个，总承包投资1.8万亿元。从签署的项目来看，社会资本包括金融家、承包商和分包商、原材料供应商、专业经营者、保险公司、金融机构和专业机构等。参与的形式有股权投资和直接投资。投资资金来源包括企业直接融资、银行间接融资、ppp行业资金等。2015年以来，在国家政策的鼓励下，地方政府和社会资本共同设立了一批ppp行业基金，并采取市场化运作模式投资ppp项目。

2016年国内公私伙伴关系投资机会分析

截至2015年底，国内各级政府和各部门公布的ppp项目投资需求约为8.7万亿元，不包括2015年签署和落地的约1.8万亿元ppp项目。此外，未来各地将公布新的ppp项目，未来几年国内ppp项目的投融资需求将至少达到7万亿元。因此，2016年ppp投资机会很多，社会资本应根据自身能力和偏好把握ppp投资的重点领域、重点区域和重点企业。

ppp投资关键领域的机会分析

国家发改委和财政部公布的Ppp项目(2822个，总投资5.13万亿元)主要包括:桥梁、港口、高速公路、一级公路、公共停车场、轨道交通、铁路、公用隧道、供热、供水、垃圾处理、污水处理、经济适用房租赁、水利水务、公园绿地、文化体育、旅游、教育、养老和医疗。不同领域、特点和技术要求的项目对不同属性的社会资本有不同的投资机会。

表1国家部委公布的公私伙伴关系项目主要领域的分布和投资强度

资料来源:根据国家发展和改革委员会和财政部的网站数据(截至2015年底)。

一是单个项目投资额度小的领域和项目适合实力小的社会资本。例如，在港口(向社会资本开放)、公共停车场、管网和其他市政设施、水利和水务、公园和绿地、经济适用住房、旅游等领域有大量项目。，而单个项目的平均投资额度很小，一般不到10亿元。资质要求不高，实力较弱的社会资本有很好的投资机会。

第二，投资规模小但需要专业资质的领域和项目适合具有专业资质的社会资本投资。在供热、供水、垃圾处理、污水处理、文化体育、教育、养老、医疗等领域有很多项目。，但对施工和操作资质要求很高。目前，具有专业资格的社会资本进行长期经营的实体投资是合适的。一般社会基金可以作为金融投资者，不参与项目的具体建设和运营管理，只分享投资收益。

第三，单个项目投资额度大的领域和项目适合实力雄厚的社会资本。用于桥梁、高速公路、一级公路、轨道交通、铁路、公用隧道等领域的工程。，单个项目的平均投资额相对较大(基本在30亿元以上，尤其是轨道交通领域的单个项目投资额达到200亿元)，对社会资本的资质要求相对较高，投资回报机制不完善，投资风险较大。因此，社会资本薄弱的企业获得这些项目的机会较低，而具有专业和资本实力的投资者获得这些项目的机会较高。

表2不同地方国家部委公布的公私伙伴关系项目分布情况

资料来源:根据国家发展和改革委员会和财政部的网站数据(截至2015年底)。

ppp投资关键领域的机会分析

从投资领域的需求来看。根据表2的数据，浙江、河北、北京、安徽、云南等省市的ppp投资需求超过3000亿元，其中云南的投资需求高达5000亿元，社会资本的投资机会很多。河南、山东、福建、江苏、陕西、四川、天津等省市投资需求中等，投资机会多。然而，黑龙江、广东、上海、广西、海南等省市对ppp投资需求较少，社会资本投资机会相对较少。这里需要注意的是，本文中的数据是2015年底之前的数据。2016年3月初，财政部开放了全国ppp项目数据库，其中不同地方的ppp投资需求与本文不同。

从投资安全的角度来看。一般来说，人均gdp越高，政府债务与gdp之比越小，ppp项目的投资需求越小，投资风险就越小(当然，这也取决于地方财政收入与增长、土地收入比例、产业发展、人口结构与增长等因素。)。为了便于直观理解，本文将上述三个指标制作成一个表格(见表3)。在表3中，购买力平价投资需求越低，省市的投资风险越小，购买力平价投资需求越高，省市的投资风险越大。当然，有些省市面积大，发展不平衡，所以更准确的投资风险也应该考虑具体项目投资者的财务可持续增长能力。表3仅用作风险提示参考。这里需要注意的是，本文中ppp项目的投资需求主要基于国家部委发布的ppp项目需求，不涉及地方自行发布的ppp项目。事实上，地方政府公布的ppp项目需求远远超过了表3中的数据。例如，四川省公布的ppp项目总投资需求已超过7000亿元。投资者需要在实际投资中做更详细的调查。本文仅提供一些投资数据和投资思路供参考。

表3国内省市ppp的投机机会和风险

注:(大)表示ppp项目总投资需求在3000亿元以上，(中)表示ppp项目总投资需求在1000-3000亿元之间，(小)表示ppp项目总投资需求在1000亿元以下。人均国内生产总值是国家统计局2014年的数值，地方政府债务与国内生产总值的比率来自国家审计署2013年底的审计公告。

从不同地区ppp项目的投资需求来看。在污水处理领域，除辽宁、上海、江苏、浙江、山东和广东外，其他省市的日处理能力有待提高。这些省市对未来污水处理ppp项目的投资需求大，投资机会多。在城市固体废物处理领域，吉林、辽宁、黑龙江、湖南、广东、云南、甘肃、青海、新疆等省市的城市固体废物无害化处理率有待提高。城市垃圾处理ppp项目投资需求大，投资机会多。

图1 2014年各省市城市污水和垃圾处理能力

资料来源:国家统计局。

ppp重点企业投资机会分析

从2015年中国签署的755个ppp项目的分布情况来看，市政建设和水利设施项目所占比例最大，分别为35%和27%，其次是交通运输19%，医疗卫生达到5%，科技、旅游和养老占3%，文化教育占2%，体育占1%。上述ppp项目承包公司的相关信息在网上公开，其中有很多实力和专业能力的上市公司，包括铁路、轨道交通、交通、港口、供水、路桥、环保等领域的中央企业和地方国有企业，以及知名民营企业。基础设施建设中也有许多传统的上市企业，它们正通过ppp模式从传统的建设者转变为基础设施运营商。事实上，如果ppp项目能够正常运行，其投资收益将具有长期稳定性，这有利于保持上市公司和非上市公司利润的稳定，降低上市公司的市盈率。投资者可以随时关注ppp项目中标人及其股票的网上公开信息，把握购买机会，投资相关企业的股票或股权投资，甚至并购，从而获得相应的投资收益。

社会资本参与ppp的对策与建议

我国以往的ppp项目存在很多问题，如部分ppp项目提前终止、政府和企业违约、投资回报机制不完善、专业中介作用不足等，增加了社会资本的投资风险。新一轮的ppp政策已经实施了一年，ppp中的一些问题在过去已经得到了解决，同时也出现了一些新的问题，如ppp政策多、地方政府发布的项目信息不完整、退出渠道少、缺乏新的操作制度安排来推动PPP，不利于投资者科学决策和参与投资。因此，政府应该统一规则，理顺公私合作的工作机制，完善政策法规，为政府和企业的平等绩效创造良好的制度环境。在此基础上，社会资本可以积极参与ppp投资。

首先，政策性银行可以在引导资金方面发挥积极作用。Ppp项目大多是公益性或准公益性的，这是政府支持的方向，与政策性银行的宗旨基本一致。政策性银行可以充分发挥中长期融资优势，为ppp项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，甚至与其他银行、保险公司等金融机构合作，通过银团贷款和委托贷款等方式拓宽融资渠道，降低ppp项目融资成本。

第二，商业银行可以大胆参与，成为ppp投融资的主力军。商业银行可以利用自身优势，对ppp项目或实施单位的信用状况、现金流量和信用增级措施进行综合评估，为项目提供信贷资金支持。商业银行也可以借助资产管理计划，利用直接融资工具参与ppp项目。商业银行也可以与金融机构合作，如拥有大量理财资金的信托公司，信托公司可以通过项目公司增资扩股或收购投资者股权的方式投资ppp项目。

第三，保险等机构可以参与建立ppp基金，成为ppp项目的金融投资者。Ppp项目投资回收期长，现金流稳定，符合保险公司的投资需求，是一种理想的配置资产。保险资金可以委托信托投资公司、保险资产管理公司、产业投资基金管理公司或者其他专业管理机构参与ppp项目的投资。信托公司可以通过发行信托计划直接参与投资，或者通过资产管理渠道间接参与投资，或者与其他社会资本组成财团共同投资于项目公司，采取明确股份和实际债务的形式，并由其他社会资本在约定时间回购股份。证券公司作为金融中介，可以通过资产管理业务设计个性化的资产证券化产品，通过投资银行业务发行项目收益债券，为ppp项目提供融资服务。

第四，地方政府融资平台可以作为政府资金的投资者，与社会资本共同建立ppp基金，拓展ppp融资渠道。地方政府融资平台应抓住ppp发展机遇，积极转型，在推进ppp项目中发挥不可替代的作用，包括成为ppp资金的后起之秀，成为政府ppp引导资金的管理者，代表政府与社会资本共同发起建立ppp基金，支持ppp项目融资。

第五，专业实体资本可以多种方式参与ppp项目投资，提高ppp项目的建设和运营效率。专业实体资本不仅可以独立参与ppp项目投资，还可以是不同性质的实体企业。在优势互补的基础上，参与ppp项目的投资、建设和运营，成为项目的实际操作者和控制者。专业实体资本还可以与各种金融资本建立股权投资企业，共同投资新的公私伙伴关系项目或收购现有的公私伙伴关系项目。在这种情况下，出资者通常只是金融投资者，而专业实体资本则负责公私伙伴关系项目的建设和运营。

第六，做好ppp项目尽职调查。目前，在银行等金融机构的风险控制图中，西部等欠发达地区基本上被列为投融资和贷款的高风险地区，这对我国中西部地区ppp项目的融资推广和实施非常不利，而这些地区正是最需要金融支持的地区。事实上，对ppp的投资不应该像银行那样一刀切，项目的风险应该根据项目的实际情况进行现实的筛选。对于用户付费的购买力平价项目，重要的是调查当地居民人口、人口增长和结构趋势，以及正常价格上涨和价格调整的可承受性。如果当地居民长期达不到特许经营协议中规定的最低使用量，或者项目费用大大超过当地居民的购买力，那么无论从理论上计算投资回报率有多高，投资该项目都是非常危险的。对于政府支付的ppp项目，还应考虑当地居民人口数量和增长趋势、金融可持续增长潜力、政府负债、政府对土地的财政依赖、人均住房面积、工业发展的后劲、已确定由政府支付的项目数量以及国家持续支持的强度等因素。对于需要用户和政府共同支付的项目，尽职调查需要考虑更多因素，除了上述因素外，还需要考虑政府承诺的开发收入补偿等因素。

最后应强调的是，对于参与投资的各种资本，应充分考虑资本特征与项目周期的匹配。如果匹配度不强，应在正式投资前找到股权退出的途径和渠道。同时，当各种资本共同投资一个ppp项目时，最好在投资前就投资的风险控制要求形成共识，以提高决策效率，降低投资的时间成本。