人大代表谈水污染防治法修改 水环境和水生态并重

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水污染防治法是生态文明体系的重要组成部分，是加快生态文明体系建设的关键之一。为了更有效地应对水污染防治的新任务和新要求，《水污染防治法》的修订被列入第十二届全国人民代表大会常务委员会五年立法计划。不久前，全国人大环境保护委员会明确表示，将推动《水污染防治法》修订草案尽早提交全国人大常委会审议。如何修改《水污染防治法》也是近年来NPC代表和CPPCC委员在全国“两会”期间关注的重要问题之一。在2016年全国“两会”前夕，记者采访了全国人大代表吕忠梅。

为什么强调需要阐明修订的基本目标？

修改法律的目标取向是修改后所有法律规定的价值目标的体现。如果没有明确的目标来指导，那么实践将是盲目和武断的

《中国环境报》:您认为在新形势下，《水污染防治法》的修订应该确定什么样的目标？

吕忠梅:我们需要把握三点。

1.这是一个全面的修订，而不是简单的修订

1984年《水污染防治法》颁布后，先后于1996年和2008年进行了两次修订，但没有摆脱“以污染防治为重点，以环保部门为重点，以城市为重点”的思路；水生态安全、公共卫生、管理体制、城乡一体化等目前应该解决的问题并没有作为修法的重点。

十八大以来，中央政府提出了建设生态文明的新思路和新举措，为包括《水污染防治法》在内的相关法律的立法改革和废止提供了新的重要指导。因此，我们应充分利用这一宝贵的修法契机，适应生态文明建设的新形势和新要求，系统深入地分析现行《水污染防治法》存在的不足和问题，对其进行全面修订。

2.立法目标应反映时代的要求

现行《水污染防治法》第一条规定的立法宗旨是“防治水污染，保障饮用水安全”。现在，这一立场过于狭隘，无法满足国家水安全战略的需要。

习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出了“全面国家安全观”，而“生态安全”已成为国家安全体系的重要内容之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也明确提出了“以提高环境质量为核心”的环境治理新目标。

水是生命、经济、社会和文化的源泉，是一个国家资源的战略性来源。因此，水安全不仅是生态安全的重要环节，也是国家安全不可或缺的一部分。应从这样的高度来确定《水污染防治法》的立法宗旨，并将其提升为“改善水环境质量，保障水生态安全”，为绿色发展和国家安全做出应有的贡献。

3.法律的修改应贯彻新环境保护法的理念和制度

2015年1月1日实施的新《环境保护法》原则上规定了如何处理环境与发展的关系、国家环境保护的基本职能等根本性和综合性问题，这是中国环境保护领域的基本法。基于环境承载力的绿色发展模式、多元治理的现代环境治理体系、“环境保护优先”原则和保障公共健康的整体价值理念以及相关的制度机制，为环境保护领域特别法的修订提供了基础。

《水污染防治法》的修订应全面贯彻新环境保护法的理念和基本制度，在水污染防治领域进行深化和细化。同时，由于新的环境保护法提供的司法资源不足，《水污染防治法》在修订时可以在这方面进一步完善。

实现上述修订目标应遵循什么指导思想？

十八大以来，中国从“五位一体”总体布局的战略高度，更加重视生态文明建设。第十三个五年计划明确提出了绿色发展的概念.在这种背景下，法律的修改应体现时代特征和社会经济发展的需要

《中国环境报》:在中央政府对生态文明制度改革进行顶层设计的背景下，您认为《水污染防治法》的修订应该遵循什么样的思路？

吕忠梅:目前，水污染防治法的修订应适应全面深化改革和经济社会发展的需要，实现十个结合。

1.促进绿色发展模式、生活方式和水污染的结合

不调整与水相关的产业结构，不改变人们的生活习惯，简单被动地从根本上解决水污染问题是不可能的。《水污染防治法》的修订要求科学评价、制定和实施规划、分区及相关经济技术政策，推进清洁生产，加强重点领域、重点行业和重点企业的监测体系设计，加快水相关产业转型升级，推动建立基于水环境承载力的绿色发展模式，引导全社会形成保护水环境和水生态的“0”格局

2.风险预防和事件后治理相结合

全国人大常委会执法检查组在《水污染防治法》实施情况检查报告中指出，“一些地方产业布局不合理，约80%的化工石化企业位于沿江地区，环境风险较高。”为了保障水生态安全，《水污染防治法》不能满足于水污染后果和危害的防治。通过风险识别、评估、预警和监管，加强产业布局、公共卫生等水环境风险的防范和消除，提高水生态风险防控能力。

3.流域管理和区域管理相结合

水自然是面向盆地的，但是盆地通常被人为地分成几个行政区。现行的《水污染防治法》和其他相关立法建立了按照行政区划和规章实施管理的制度，这违背了水资源的自然和生态属性。尽管有必要对包括水污染在内的水资源相关事务进行区域管理，但这种模式缺乏对流域生态系统的全面考虑，导致区域间碎片化、以邻为壑、权力竞争严重。

实行流域管理和统一管理是世界各国水资源管理和保护的普遍做法。《水污染防治法》的修订应借鉴这些成功的水立法经验，建立流域水资源保护和水污染防治体系，实行联合防治和流域治理。

4.城乡结合部

现行《水污染防治法》的大多数系统是为城市和工业污染控制而设计的。该法实施以来，城市水污染和工业污染源的控制确实取得了一定的成效。然而，由于缺乏对农业和生活污染源的有效控制，非点源污染形势严峻。在一些地区，非点源排放的贡献率已经超过城市和工业点源，城市水污染向农村地区转移的速度也在加快。

面对现实，《水污染防治法》的修改势在必行，坚持工农业、生产生活、点源和面源控制并重，统筹城乡水污染防治工作。根据城乡水环境质量和水生态安全的不同特点，应采取不同的法律对策，建立不同的制度。在完善城市水污染控制体系的同时，建立农村水污染控制专项体系，加强农业面源污染防治，统筹农村饮水安全、改水改厕和垃圾处理，推进种植业废弃物资源化和无害化处理。

5.水质和水量的结合

现行的《水污染防治法》侧重于环境保护部门的水质管理问题，如控制水污染物排放和水污染控制。然而，水质和水量是水生态安全的两个制约因素，它们之间的联系不会因为“部门立法”和“部门职责分工”而自动分离。因此，有必要认真考虑协调水质水量管理、环境保护和水利部门之间的关系，建立水生态安全的协调和协同机制。

《水污染防治法》的修订应超越部门利益，从国家安全和生态安全的战略高度做出综合决策，建立水质水量并重的协调管理体系，根据水的自然、经济和社会属性建立制度和完善措施。

6.水污染控制与水生态保护相结合

生态和水是相辅相成的，有了良好的生态，水体的自净能力就会得到保持；在保证水质和水量的情况下，良好的生态将得到有效保护。《水污染防治法》的修订不仅要重视水污染控制，还要重视水生态保护。确立保护优先、自然恢复优先的基本方针，建立水生态保护与恢复体系，增强水生态服务功能和水生态产品生产能力。

7.政府管理与社会和公共治理相结合

水污染控制是一项典型的社会公共事务，政府管理是必不可少的，但仅靠政府力量是无法完全解决的。《水污染防治法》的修订必须打破“行政法”的思维定势，建立政府、社会和公众共同参与的水环境治理体系。通过信息公开和公众参与制度，建立和完善公共利益表达、利益协调和利益保护机制，引导多主体依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，形成全社会水污染治理合力。

8.有形之手和无形之手的结合

水是公共产品。无论是水生态保护与修复还是水污染控制，都要充分发挥市场和政府的“两只手”。《水污染防治法》的修订应充分利用税收、信贷、资金、补贴和排污权交易等经济杠杆，建立水环境管理和水生态保护的市场体系。既要让市场在水污染防治过程中发挥作用，又要让政府有效履行职能，做好水环境治理的统筹规划、政策引导和制度保障。

9.污染者责任与管理者责任的结合

虽然水污染的频繁发生与排污者的排放行为直接相关，但一些政府及其相关职能部门决策失误，未能履行职责，这也需要有针对性地加以解决。

《水污染防治法》的修订不仅要强调企业和公民的主体责任，还要特别重视依法行政和政府责任。强调相关主体的“守法”义务，建立完善的政府问责机制、完善的水污染防治法律责任体系和救济机制，明确环境侵权责任制度、环境公益诉讼制度、环境行政责任制度、刑事责任制度等。，以充分体现法律的强制性和权威性。

10.严格执法，强化司法

法律的生命在于它的实施，司法是法律实施的最正式和最终的机制。如果法律制度不能通过司法来实施，那么完善的法律规定只能是“无牙老虎”。

现行的水污染防治法大多是行政规范，空体系为司法介入解决水污染纠纷提供的空间非常有限。《水污染防治法》的修订应高度重视司法解决纠纷、维护和恢复法律秩序的功能，充分发挥司法在重塑水污染防治社会关系中的作用，改变过去过分依赖行政机制和单一措施的局面，建立行政机制与司法机制协调、执法与司法衔接的多元共治格局。