全国工商联环境商会4份提案直击环保低价、税收等问题(附提案全文)

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3月1日，中华全国工商联环保商会在北京召开媒体见面会。今年的全国人民代表大会上，环境商会将向大会提交四项提案。这四项建议是:《关于遏制环保行业恶性竞争的建议》、《关于进一步完善环保领域ppp项目支付机制的建议》、《关于完善环保行业税收优惠政策的建议》和《关于加快污染场地修复的建议》。

提案1:

关于遏制环保行业恶性竞争的建议

主办单位:住房和城乡建设部、发展和改革委员会和环境保护部

今年以来，我国城市污水和垃圾处理领域出现了低价竞争的恶性趋势。自2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目报48元/吨以来，垃圾焚烧领域的投标价格持续下降。8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目为26.8元/吨，10月高邮生活垃圾焚烧发电项目为26.5元/吨，12月浙江绍兴项目以18元/吨的报价再次创下行业底线。仅在几个月内，最低价从48元/吨下降到18元/吨，降幅达62%。与此同时，污水处理领域的最低价也像悬崖一样下跌。12月，安徽省安庆市污水收集处理厂网络整合ppp项目以0.39元/吨的污水处理费震惊业界。个别企业不顾后果竞相降价，严重损害了环保行业的整体利益。

目前，应高度重视和警惕偏离工程成本价的恶性招标现象。环境技术和运行维护管理技术没有跨越式突破，环保产业融资的财务成本和税收普遍增加，环境治理设施不断升级。总体而言，市政环境基础设施项目没有全面降价的广泛基础。如果低价抢占市场的策略在环保行业流行起来，一旦一些中小企业以降低环保标准的要求为代价进行降价，不仅会挫伤大部分经营和维护高标准环保设施的环保企业的积极性和创新环保技术的内生动力，还会增加环保设施在未来5-10年内成为环境污染源的风险。

首先，一些企业缺乏自律，报价低于工程成本价。2010年后，我国垃圾焚烧主要设备在国产化、成套化、标准化、运行维护等方面得到了快速提升。，环保项目的建设成本和运行维护成本也逐渐下降。目前，当许多企业投标同一项目时，技术评标的差异不明显，商务投标的得分成为脱颖而出的关键。环保产业具有内部排他性，个别企业可能急于形成进入区域市场的壁垒，从而滋生恶意低价的非理性行为。最近公布的环保项目投标价格明显低于成本价，这已成为业界的共识。在污水处理成本方面，根据中国人民大学的研究，选取中国227家污水处理厂作为样本，对污水处理厂的建设成本和运行成本进行分析。通过估算城市污水处理厂的总处理成本，平均建设成本为1.70元/m3，平均运行成本为1.03元/m3，平均处理成本为2.73元/m3，单位总处理成本为1.01 ~ 6.97元/m3。由此可见，污水处理行业的建设成本和运营成本都明显高于目前的最低投标价。同样，根据行业估计，按照正常环保的标准要求，公认垃圾焚烧服务费的合理价格应在60 ~ 80元/吨之间，远低于最低价格。

其次，一些地方政府具有低成本的中标取向。我国城市环境基础设施建设的浪潮已经从经济发达的沿海城市蔓延到经济欠发达的内陆省份，并从一线、二线城市的试点探索转向中小城市、县乡镇的普遍推广。客观地说，财政收入高的大中城市的垃圾处理市场已经饱和，小城市和乡镇的生活垃圾处理市场正在起步。然而，在地方财政收入紧张、债务高、偿付能力低的情况下，三、四线城市的地方政府在制定ppp项目筛选企业时，往往以低价为首要考虑，而忽略了环境技术、运营维护、项目公司合理收入等长期稳定因素。如安徽蚌埠垃圾焚烧项目招标人没有采用业内广泛采用的综合评标方法，最终选择了“最低价中标”的方法来确定中标企业。然而，一旦低价环保项目的后续运作出现问题，不仅会影响当地环境质量的改善，还会加剧政府与企业之间矛盾的集中爆发。

第三，经济下滑放缓，环保行业竞争加剧。经过几十年的发展，环保产业已经进入成熟阶段。一方面，由于经济转型和产业升级的影响，地方环保项目放缓，环保企业的增加也导致了供需失衡。另一方面，由于环境技术和设备的成熟以及规模效应的扩大，欠发达地区的劳动力和其他成本有所下降，特别是地方各级政府的财政资金用于环境保护的投资有限，空.的后期建设项目成本有所下降此外，综合环境管理项目涉及流域管理、黑臭水整治、管网整合、生活垃圾和餐厨垃圾等复杂结构。市政ppp项目实施前后，项目构成、价格机制、监管等不透明信息，以及招标企业从不同渠道获取招标信息的时间差等。，都促使无序低价竞争的企业进入白热化状态。

为营造和建立环保行业公开公平竞争的外部环境，促进企业自律，开展健康竞争，提出以下建议:

1、地方政府合理招标并加强监管。当地政府应该对当地的环境质量和生活环境负责。环保项目投标时，商务评标应重点考察报价是否低于成本价等异常情况，以避免项目达不到预期的环境治理目标，给环境设施的长期稳定运行带来隐患。各级政府和相关行政部门应建立环境ppp项目的监督责任追究制度和企业退出机制。加强对超低价中标环保项目全过程的监管，将环境基础设施运行有效性纳入地方政府领导干部考核指标体系。

2.澄清强制性和推荐性信息披露清单。环境服务涉及公共利益，地方政府和相关主管部门应在招标阶段留出足够长的公告期来公布招标信息。市政基础设施项目构成复杂，关键信息涉及项目价格构成、价格调整机制、基本结构等。合同文件应在评标阶段公开。环境服务的质量直接影响到当地的环境质量，因此日常监管和财政补贴应在建设和运营阶段公开披露，以消除the/きだよきだだよだきき.

3.跟踪和监督重点环保项目。各级环保部门要定期检查低价中标项目的环境排放标准，建议对中标价格低于40元/吨的垃圾焚烧发电项目的建设和运营进行全程跟踪，确保合同约定的环境服务能够提供。

全国工商业联合会环境商会

2016年3月1日

提议2:

关于进一步完善环保领域ppp项目支付机制的建议

建议的承担部门:住房和城乡建设部和环境保护部

近年来，在环境保护领域实施ppp项目的过程中，地方政府拖欠和不足额向企业支付相应资金的情况屡见不鲜，影响了企业的正常运营和可持续经营，严重制约和干扰了行业的健康发展。

目前，我国环境保护领域ppp项目实施过程中存在以下主要问题:

首先，预算不足或地方财政困难，地方政府不愿意支付。在环境保护领域的ppp项目合作中，委托方基本上是地方政府公共服务局、水务局、市容市政局等相关政府部门，地方政府按月全额支付环境服务费。地方政府缺乏支付意愿不仅与缺乏关注有关，还与地方财政状况有关。地方政府预算不足或地方财政困难会导致地方政府缺乏支付相应金额的资金。其中，由于东北地区近期经济表现不佳，政府拖欠企业相应账款且金额不足的现象较为普遍，而经济表现相对较好的南方地区也有发生。例如，黑龙江省哈尔滨市由于支付污水处理费困难，最终将文昌污水处理厂转让给项目合作方清华同方，以抵消政府欠清华同方的巨额污水处理费。

第二，环境服务费不能按时足额收取，收费标准没有及时调整。环境服务费的征收过程中存在着拒绝、拖延、遗漏等诸多困难。由于缺乏强有力的保障措施和有效的收集手段，生活垃圾处理费的收取或全额收取尤为困难，且收取率一直较低。但是，在一些地区，环境服务费的征收标准没有及时调整，征收标准偏低。即使按时足额收取环境服务费，也不足以向企业足额支付相应金额。例如，广州市人大常委会城市建设与环境资源工作委员会2015年发布的调研报告显示，在报告显示的时间段内，广州市垃圾处理费的征收率仅为60%，而垃圾处理费的收费标准多年未调整。按照目前的收费标准，即使能够全部收回，也有20%左右的资金缺口。

第三，一些地方政府缺乏契约精神。一些地方政府受短期利益的驱使，承诺缺乏吸引社会资本投资的可承受条件，以加快基础设施建设或提高自身成就。然而，合同签订后，政府难以或不愿履行合同义务，不能按时足额支付合作资金，导致企业面临套现风险。在当前的公私合作模式下，企业除了面临政府可能带来的现金风险外，还面临着政策独断和转型的风险。一旦出现这些风险，合作资金的合同条款不能保证按时足额支付，甚至地方政府挪用合作资金挪作他用。根据国家审计署2011年发布的《2010年9省市城市污水处理专项资金审计结果》，9个省市的13个单位将污水处理专项资金用于贷款、股权投资等基础设施建设。另一个例子是，西宁市第一和第三污水处理厂由姚鹏环境保护局经营，在当地政策改变后，不符合签署的合同条款，导致数千万污水处理服务费拖欠。

根据上述情况及原因，为确保ppp合作资金的及时足额支付，保护ppp合作伙伴的合法权益，更好地促进ppp模式在我国环保领域的良性发展，提出相关建议如下:

1.增加财政预算保障，完善收费机制

对于公共环境服务的ppp项目费用，地方政府应将其归入年度地方财政预算管理。建议将提供ppp项目费用财务预算等相关资料作为签订ppp合同的必要条件，以确保财务预算的及时性和有效性。针对经济发展落后的贫困地区等财政困难的地方政府，在环境保护领域开展ppp项目时，国家、省、市财政部门分别给予相应的财政支持，明确财政支持标准，完善财政转移支付机制，确保地方财政按时足额支付相应款项的能力。

完善环境服务收费政策，及时合理调整环境服务收费标准，逐步覆盖整个治理成本，优化征收方式，提高征收率。由于垃圾处理费缺乏明确有效的收费载体，为了降低收费成本，提高收费率，建议完善相应的收费机制，建立以水费或电费等其他公共服务产品为基础的收费渠道。

2.建立政府保证金制度，鼓励第三方支付模式

建立政府ppp项目履约保证金制度，研究明确保证金的金额和支付形式，通过政府预留和提前提供履约保证金，在一定程度上保护双方的合法权益。

鼓励通过第三方平台托管合作资金，政府将合作资金提前存入第三方平台账户，第三方平台将根据合同支付社会资本方的相关费用，以保护ppp双方的权益。

3.完善相关政策法规，增强公私合作合同的有效性

国家有关部委应进一步完善相关政策法规，增强ppp合同的有效性，减少政策变化、决策变化以及国家或地方政府决策方变化对已签署ppp项目正常运行的影响，从ppp项目全生命周期的角度，避免政府方相关变化导致合同资金失效。

全国工商业联合会环境商会

2016年3月1日

提案3:

关于完善环保产业税收优惠政策的建议

主办单位:财政部、国家税务总局、发展和改革委员会

近年来，中国进入了经济结构调整和产业转型升级的新常态。在实施可持续发展战略重塑绿色经济体系的背景下，为缓解经济发展与环境保护之间的矛盾和冲突，构建绿色税收体系至关重要。环保产业是典型的政策驱动型产业，税收优惠是促进其发展最有效、最易操作的支持措施。引导工业企业通过经济手段积极开展环境保护，可以显著抑制投资、生产和消费对环境的污染。

目前，中国在相关环境税收方面存在以下问题:

首先，改善工业企业环境质量的绿色税收政策不完善。中国钢铁、水泥、化工等重工业的环境治理成本差异很大。企业因环保投资增加了生产成本，导致市场竞争力不足，“环保逆向淘汰”现象普遍存在。工业品按市场机制定价，国家不能补贴环保价格，因此有必要加强环境税收的调控和引导。然而，目前高污染排放行业或地区的绿色税收监管并不明显。

第二，国家层面缺乏优惠的环境税收政策。国家税务部门对国家财政部门资助的单位占用的土地免征房产税和土地使用税。只有环保行业的部分机构可以享受减免政策，而支持整个环保行业的相应税收政策尚未在全国范围内广泛实施。目前，只有部分地方政府对节能环保企业实行区域税收优惠政策，但减免和扶持力度不同。例如，浙江省地方税务局认为，收集和处理污水、垃圾和污泥的企业，以及使用环保、节能、节水和安全生产专用设备的企业，由于投资大，承担一定的社会义务，对注重社会效益、微利少损的企业，可以减免房产税和城市土地使用税。此外，现行税法规定对国家需要优先扶持的高新技术企业实行15%的所得税税率，并规定对企业在R&D的活动给予所得税抵免。然而，大多数环保企业属于中小企业，只有少数能够获得高新技术企业资格，其中大部分由于会计信息的规范性限制而难以获得R&D信用，大部分仍然遥不可及。

第三，环境治理分部门的优惠措施被取消或不平衡。在增值税征收方面，财税[2015]78号文对“垃圾”的定义比原国家实施的财税[2011]115号文的定义要窄。根据新规定，垃圾仅指城市生活垃圾、农作物秸秆等。，但遗漏了对环境影响较大的工业废物和危险废物(包括医疗废物)，这使得工业和危险废物处理企业无法享受增值税优惠税，并增加了此类企业的财政和税收负担。这部分增加的成本最终将被转嫁给污染企业，这将挫伤他们控制污染的积极性。可再生资源回收企业的税收优惠范围较窄。财税[2015]78号《再生资源产业税收优惠政策》仅惠及产业链末端的再加工利用企业，对前端的大量回收拆解企业没有影响。特别是，从事回收的个体贸易商可以通过逃税降低自身的回收成本，而正规的回收和资源型企业则需要承担17%的前期全额增值税，并增加城市建设和基本建设的成本。可再生资源行业的实际税负超过19%，成本明显高于小作坊商贩。可再生资源企业在不能抵扣进项税的情况下，承担着很高的税负。虽然以前有些企业虚开增值税专用发票，但行业的健康发展不应受到个别企业违法行为的阻碍。

为了推进中国环境税制改革，有以下建议:

1.增值税和所得税优惠。财税[2015]78号文件中的垃圾定义应与财税[2011]115号文件中的定义一致，工业和危险废物应纳入“垃圾”类别。污水和垃圾处理行业的增值税税率应按现代服务业6%的增值税税率计算，而不是一般纳税人17%的税率。应规定退税的期限，以便能立即退税。此外，鉴于可再生资源退税企业购买的大部分废旧物资无法获得增值税进项票，应参照国家农产品收购政策，允许退税企业根据购买的废旧物资数量自行开具采购发票，用于抵扣增值税进项税，理顺正规回收企业与个体贸易商之间的税收成本差距。加大对虚开增值税专用发票的处罚力度，如没收偷税所得，并处以5-10倍的罚款。

2.优惠财产税和土地使用税。根据国家财政部门分配的单位免征房产税和土地使用税的政策，污水处理、垃圾处理等污染治理企业的生产经营用房和自用土地免征房产税和城市土地使用税。

3.积极激励和消极惩罚措施是平行的。一方面，尽快在全国范围内开征环境保护税，合理确定税目和税率，落实地方征管机制和流程，发挥税收在节能减排和污染防治中的调节作用，强化刚性约束。另一方面，要适度减轻清洁能源或清洁产品的税收负担，纠正市场调节机制的失灵。

全国工商业联合会环境商会

2016年3月1日

提案4

关于加快污染场地修复的建议

建议主办单位:环境保护部、发展和改革委员会和农业部

中国土壤污染总体状况不容乐观，土地污染超标比例为18.1%。其中，农田土壤面积和草地土壤污染超标10%以上。中国有1000万公顷耕地受到重金属污染，占18亿亩耕地的8%以上。据统计，长江三角洲地区镉、汞、铅超标48.7%，珠江三角洲地区44.5%，京津冀地区10%以上。除了农、林、牧、工矿等污染严重地区的土壤外，随着城市化进程和产业结构调整，工业企业搬迁后留下了大量的污染场地，亟待调查和修复。自2001年以来，中国已有超过10万家企业关闭并放弃了大量高风险污染场地。这些老工业基地包括金属冶炼、电镀、机械加工、钢铁厂、化工厂、农药厂和其他排放大量危险废物的企业。我国污染土壤修复起步较晚，进展缓慢。自2002年以来，数百个污染修复项目已经完成。虽然一些通知和规范已在国家一级发布，但一些关键问题尚未涉及。因此，在项目的实际实施过程中，污染场地修复责任主体的确定、资金和监管方面仍存在诸多争议，导致场地搬迁、修复和开发进度严重滞后。

目前，我国污染场地修复存在几个问题:

首先，治理责任主体不明确。场地土壤污染及其控制涉及复杂的社会关系。多利益相关者的存在使得责任主体难以确定，导致治理责任相互推卸的困境。目前，对责任主体没有严格的限制，因此许多地方政府没有很大的积极性在当地开展污染场地的补救工作，更难以确定搬迁、停产或转移工厂的责任人。

二是顶层设计缺乏系统性，产业化程度低。目前，国家层面尚未建立完整的土壤污染调查、风险评估、检测技术和环境质量技术标准，也缺乏污染修复后的长期监测和监管。由于土壤污染难以控制，需要大量的资金投入和较高的技术门槛，商业盈利模式尚不明确，良性产业链尚未形成。整个工业市场基本上处于信息封闭和无序竞争的状态，公民社会的资本投资有限。

第三，土地恢复成本高昂。根据研究，污染土壤的修复需要大量资金。例如，2000年至2009年，荷兰土壤污染的修复费用为3.35亿欧元/年，其中政府投资1.6亿欧元/年。根据欧美等发达国家的经验，土壤保护成本:土地可持续管理成本:场地恢复成本的关系基本上是1: 10: 100。国内和地方资金支持存在很大差距，仅靠中央政府的财政支持是无法持续的。此外，建设规模和投资额度虚高现象严重，污染场地修复的实际投资有限。

为加强行业监管，明确责任主体，促进搬迁和恢复治理快速推进，提出以下建议:

1、明确修复和治理的主体责任。如果被污染的土地仍归关停搬迁企业所有，由原单位承担治理责任，需要对原场地的污染情况进行调查评估并报环保部门备案，并从关停费和搬迁安置费中提取污染场地修复治理储备基金。如果受污染的土地已移交给新单位使用，新单位应负责提高受污染场地的修复和处理费用。如果受污染的土地被当地土地管理部门收回，土地管理部门应作为修复受污染场地的主体承担责任。

2.加强对污染农田土壤修复化学品的监管。目前，我国需要化学药剂来稳定污染农田土壤中的重金属。为确保居民菜篮子和米袋的安全，应严格监控农药的成分、纯度和添加量，以减少作物对土壤中重金属污染物的吸收，避免二次污染。

3.加强污染场地调查和全过程监控管理。各地以挥发性有机污染物、持久性有机污染物、重金属等典型污染场地为重点，分阶段、分步骤对污染场地进行系统调查和评价，建立污染场地的区域分布、污染面积、污染类型和污染程度等统计数据和信息档案，实现污染场地土壤环境管理的标准化、自动化和信息化。为了保证污染土壤修复的长期效果，建议业主在修复后委托独立的第三方机构进行长期监测。

全国工商业联合会环境商会

2016年3月1日