环保费改税各界有话说 七大争议引发全社会热议

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《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》引起了轩然大波。政界、学术界、商界等有关人士表示，目前对征求意见稿主要有以下七个方面的争议和意见。至于最终会取得什么效果，我们拭目以待。

酝酿了8年的环境保护费，已经转变为税收，并最终取得了实质性的成效。2015年6月10日，国务院法制办公室在其网站上发布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》。征求意见将持续到7月9日。

虽然环保税法已经正式颁布，但最早也要等到2016年；虽然征求意见的特殊时间只有一个月，但如何操作未来的环境税，特别是如何与现行的排污收费制度适当衔接等一系列问题一直在讨论。

排污费征收10多年来没有取得显著成效

2002年1月30日，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号，以下简称《条例》)。《条例》解释了实施排污费的目的，即促进企事业单位加强管理，节约和综合利用资源，控制污染，改善环境，并对排污费的征收、管理、使用和监督等制度作了详细规定。

《条例》自2003年7月1日起在全国统一实施。到今年7月，排污费已过了整整12年。虽然该系统在遏制环境污染方面起到了一定的作用，但目前整体效果并不理想。首先，排污费被截留和挪用。《条例》明确要求使用排污费，不再用于环保部门自身建设，而是全部用于重点污染源和区域污染防治、污染防治新技术、新工艺等的开发、示范和应用。然而，在实际运行过程中，至今仍有许多地方环保部门将企业收取的排污费用于人员费用和日常开支。至于条例中要求的“收支两条线”，排污费列入财政预算，纳入专项资金管理。许多环保部门做得不够，经常截留排污费，直接作为本单位的“小金库”。

2003年下半年至2006年，山东省财政部财政监察专员办公室刘仲卿参加了对全省9个城市排污费征收使用情况的检查。在被检查的9个城市中，排污费用于环保部门公共资金和环境监管能力建设支出高达4.2亿元，占总支出的64%。排污费违法支出主要包括:购买别克房车、猎豹越野车等17辆车，花费160万元；购买电脑、复印机、打印机等。花费200万元；建筑办公楼等。据刘仲卿介绍，2004年，某市环保局共有65人，人均预算不足1万元，依靠“吃”排污费维持正常运行，占用排污费在预算中的比例高达198%。第二，征收排污费是无效的。业内人士此前曾计算过，2013年排污费征收总额(主要依据二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮四项指标)应为575亿元，但当年实际征收的费用仅为216亿元，不足应征收总额的40%。

业内人士表示，虽然全国统一了排污费的收费标准，但实际情况是，由于收入和支出往往在同一条线上，排污费的收取过程非常随意，罚款和收费的数额容易受到人为因素的干扰。一顿饭、一张便条和一个电话可以减少或免除排污费。

“这种现象在全国各地都存在。例如，它应该收到10，000元，但收到5，000元。环保部门拿到了钱，企业享受到了优惠待遇，大家都很高兴。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文说。

2013年，环境保护部发布文件称，根据《水污染防治法》的规定，污水处理企业排放的污水进入城市污水处理厂并缴纳污水处理费，且城市污水处理厂符合排放标准，属于政策性豁免企业。这项政策原本是为了避免双重收费和减轻企业负担，但它已演变成一个免费公共污水排放的保护伞。只要污水排入污水处理厂并缴纳污水处理费，污水处理企业就可以不必缴纳排污费。至于污水处理厂能否吸收污水并达标排放，与企业无关。

一些专家指出，由于“政策豁免”，各省、自治区、直辖市的一大批重点污染企业长期以来成为主要的污染者。结果，不仅减排目标无法实现，寻租行为也随之产生。
2008年5月，贵州省清镇市人民法院对清镇市环保局原局长杨贵斌滥用职权作出一审判决，判处其有期徒刑三年。杨贵斌在担任清镇市环保局局长期间，违规向清镇市内多家企业协商排污费。2004年至2006年，贵州水晶集团、贵州化肥厂、清镇电厂等13家排污企业擅自获得“政策豁免”，排污费不到4000万元。第三，污染物排放的核查不规范。根据该条例，环境保护部门负责核实污染物排放。具备监测条件的，按规定的监测方法报批；如果没有监控条件，可以根据物料平衡法进行验证。在实践中，为了省事，很多地方环保部门，不管有没有监测条件，都是按照材料和能源消耗进行换算和核算，这也导致数据不准确甚至影响深远，最终被地方环保部门的工作人员认可。第四，不同地方的排污费标准不尽相同。全国政协委员、CPPCC提案委员会主任孙淦在今年的全国“两会”上说，虽然京津冀环境质量标准都遵循国家标准，但各地排污收费标准差异很大，差距明显。北京、天津和河北的排污费约为9∶7∶1，河北仅为北京的1/9。

除上述问题外，目前的污水收费系统还存在着收集标准低、范围窄等问题。而最大的问题是——近年来，我国的环境污染越来越严重。

多种税的单价是排污费的两倍

所谓的环境税是将环境污染和生态破坏的社会成本纳入生产成本和市场价格，然后通过市场机制分配环境资源。环境税的提法最早出现在1920年英国著名经济学家皮古出版的《福利经济学》一书中。英美等发达国家在20世纪80年代开始征收环境税。目前，澳大利亚、荷兰、意大利、爱尔兰、芬兰等国家也采用税收手段改善环境污染。这些国家环境税的主要类型包括空气污染税、水污染税、噪音税、固体废物税和垃圾税。

以澳大利亚为例。从2010年到2011年，环境税收收入为260亿澳元，占澳大利亚国内生产总值的2%和税收总额的7%。其中，原油和液化石油气税占澳大利亚环境税的65%。

这些国家的经验表明，征收环境税将迫使企业调整生产经营战略，迫使企业增加技术改造投资，淘汰落后产能，从而提高生产和资源利用率，达到保护环境的目的。在中国，环境税法酝酿了多年。2010年7月，环境税征收计划初稿正式发布。2013年，国务院法制办公室根据征求意见情况对初稿进行了修订。2014年，环境税法被纳入国务院立法工作计划。2015年初，国务院立法工作计划明确表示，将尽快提交环境税法立法审议。

多位行业专家表示，在本次征求意见稿中，环境税纳税人是指直接向中国及其管辖海域环境排放应税污染物的企业、事业单位和其他生产经营者。税收遵循“谁污染谁付费”和“谁污染谁负责”的一般原则。这符合已经实施环境税的国家的立法原则。

征求意见稿中，重点和非重点监测(排污)企业的环境保护税征收遵循分类管理的原则。其中，重点监测(排污)企业包括火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、矿山、化工、石化、医药、轻工、纺织、制革等14个重点污染行业。应纳税污染物主要包括四类:大气、水、固体废物、建筑噪声和工业噪声。如何征收环境税？税收标准是什么？《征求意见稿》中的《环境保护税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目税目首先，废气和污水。废气和污水每一污染当量的税额(单价)分别为1.2元和1.4元，是以前空气和水污染物排放费单价的两倍。在本征求意见稿中，各出口处的应税空气和水污染物按污染当量由大到小排序。其中，对前三项空气污染物征收环境税。在水污染物中，重金属污染物按前五项征税，其他污染物按前三项征税。第二，固体废物。固体废物税额为每吨冶炼渣25元、粉煤灰30元、炉渣25元、煤矸石5元、尾矿15元和其他固体废物25元。该税额与固体废物排污费的原标准相同。第三个是噪音。以前，排污费并没有对建筑噪音和工业噪音分别设定标准，而是按照超标分贝数统一收费。在该咨询草案中，对两种不同类型的噪音进行了分类和征税。其中，建筑噪声税额为每平方米建筑面积3元，工业噪声税额按超标分贝数按月征收，从350元至11200元不等。

征求意见稿中还明确提到，对排放污染物超过标准和总量的，将征收两次税。其中，超标或超过排放总量的按2倍征收；既超过标准又超过总额的，按3倍计征。同时规定，二氧化硫、化学需氧量等大气和水污染物的排放浓度比国家或地方排放标准低50%以上且不超过污染物排放总量控制标准的，税收减半。

在本磋商草案中，二氧化碳被排除在税收之外。在此之前，碳税是否应该包括在内一直存在争议。北京公众与环境研究中心主任马军认为，此次协商草案首先采取了一种避免这种争议的策略，这种策略应该考虑到确保环境税能够成功立法和征收的需要。

环境税法何时正式颁布？北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受采访时说，在征求意见的基础上进一步修改完善后，需要经国务院常务委员会审议通过，然后由国务院提请全国人大审议。“据估计，它将在2016年或2017年推出，更有可能在2017年推出。”刘剑文说。

反馈涉及七个方面

。从6月10日到7月9日，咨询持续了一个月。政界、学术界、商界等有关人士表示，目前对征求意见稿主要有以下七个方面的争议和意见。

首先，使用环境税的权利。当地环保部门认为，收费改税后，会使环保部门的资金难以运行，不利于当地环保执法支出。四川一个县级环境监测大队的工作人员说，他们单位只有十几个官方机构，但工作人员超过30人，比例为1:3。他坦言:“很多人的工资都是靠排污费和罚款来支付的。如果取消排污费，将改为环境税，然后由地方财政统一拨款。但是，财政绝对不会给那么多钱，工资也不会发放，所以环保部门的运作会很困难。如果人们离开了，他们将来就不能工作，环境保护就会无人过问。”

马军表示，环境保护费改为税收后，地方政府可以自由控制的排污费收入需要重新分配。环境税带来的部分财政收入必须承担“大气十条”、“水十条”的财政支出，但不能忽视地方环境保护执法所需的支出。如何平衡这种分布需要反复论证。第二，企业担心如何应对多头头寸。许多企业认为，费改税后，企业将由一个部门对接变为两个部门对接，这将白白增加工作量，变相增加支付金额。金沙江对家坝水电站的一名工作人员说，他们每年需要向环保部门缴纳80多万元的排污费。“在过去，这项工作可能只需要通过对接一个环保部门来完成。一旦改为环境税，估计要将环保和税务两个部门对接，相当于增加了工作量。”工作人员也很坦白地说:“虽然将来环境保护署不负责收钱，但仍会监察和监管污染物。我们需要同时管理两个部门，资金肯定会比现在更多。”

有些企业表示，在目前的情况下，给企业增加一项税收会增加生产成本，最后很多企业可能会采用提高产品价格的方式来吸收这部分税收负担，这实际上相当于消费者购买账单。第三，不清楚如何避免双重征税。在征求意见稿中，建议对超标者和排放总量加倍征税，可根据不同情况按月、季度或年度缴纳。对于这一规定，河北省石家庄市的一家印染企业主表示了关切:“如果按月征收，最终只需在标准检查日加征一倍的税，而正常的税则在其他日子或一个月内征收。只要有超标现象，一个月的天数就会翻一番？”他认为，一旦法律条款形成，它们应该是明确的和可操作的。

第四，强烈建议将二氧化碳纳入征税范围。这一观点主要来自环境资源法、财政税法等专家学者。中国政法大学环境资源法学研究所所长王灿发指出，环境税法的征收范围不够全面。为了减少企业的污染排放，征收碳税是完全可能的，但这一次碳税不包括在内是一个很大的缺点。

“我们的许多专家都认为应该征收碳税。尽管辩论过程激烈，但这一项目没有被列入征求意见稿。”王灿发说道。

“既然我们想把原来的排污费转变成环境税来加强环境保护，为什么要把最有可能迫使企业节能减排的二氧化碳税排除在外呢？”武汉大学税法研究中心主任、中国财税法研究会副会长熊伟对此提出质疑。同时，他表示，如果环境税与排污费征收的原有地位、力度和节奏没有区别，就没有必要费时费力地开征环境保护税。

第五，关于环境税是否应该专款专用，业界存在争议。谁将使用环境税？它们是用来做什么的？商界对此意见一致。金美金丰公司总经理范健代表了许多企业的愿望。他说:“费改税后，我们希望环境税能专门用于污染控制和环境资源保护，纳入环境保护专项基金管理，并落实专项基金，加大对企业投资环保设施的支持力度。”

大唐能源化工股份有限公司安全环保部部长苏也认为，环境税应专项用于生态建设和环境保护，并需要配套的监管机制。他还说:“建议国家在征收环境税的同时，建立税收返还、减免甚至补贴机制，鼓励企业进行环保技术改造和产业升级。”

学术界对环境税是否应该指定用于特殊目的有不同的看法。国家环境咨询委员会委员、国务院参事办公室当代绿色经济研究中心顾问孙友海认为，所有的环境税都应该用于环境保护领域。中国政法大学财税法研究中心主任石表示，环境税的使用不应被视为专项资金，而应纳入总预算，统筹使用。第六，环境税不应该在全国范围内推广得太快。受访者普遍认为，征收的步伐不应该太快，而应该循序渐进，并借鉴国外的成熟经验。苏说，试点工作可以先在条件允许的地区进行。「以环境税取代排污费将会在推行过程中遇到很多问题。应该根据中国经济发展不平衡和地区经济发展差距的实际情况。建议在有条件的地区或相对成熟的行业进行试点。”苏说着便逐步推广起来。“当然，如果能在实施过程中按行业和地区进行细化，就能更好地体现税收的效率和公平。”第七，我们应该考虑环境税是否会增加低收入人群的负担。加拿大麦启泰律师事务所合伙人、中国商务部联合主席李希恩律师指出，环境税要考虑的主要问题之一是对低收入人群的公平。因为征收环境税与日常生活用品有关。在美国和加拿大，与环境相关的消费税通常会补贴低收入家庭，以确保不会给低收入家庭带来压力。

上述意见会被采纳吗？环境税法真正实施后，能否实现既定目标，通过税收调控在重点排污行业掀起新一轮污染治理高潮？我们将拭目以待。