生态环保体制改革步入深水区

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环境管理体系不健全和能力支持不足是中国环境形势严峻的主要原因之一。我国生态环境保护体系不合理的问题不仅表现在环保部门缺乏铁拳和利齿，还在于由于我国环保工作涉及的部门多，职能重叠多，法律赋予环保部门的权力不明确，横向涉及的部门多，难以协调，纵向权责关系不合理，难以统一，影响了监督的统一性和效率性；二是新《环境保护法》刚刚出台，实施依法治理仍缺乏相关经验，导致环境监管的权威性和执行力度不足。

中国科学院可持续发展战略研究组发布的最新《2015年中国可持续发展报告》指出，中国的生态环境行政管理体制是在传统的国有和集体土地和自然资源所有制以及计划经济体制和资源开发计划管理体制的框架下建立的。20世纪70年代末以来，随着市场化改革和生态环境问题的恶化，逐步形成了政府主导、行政监督、统一管理、分级分部门管理的现行体制

横向而言，在国家层面，在国务院各部门和相关直属机构、直属机构、部委管理的国家局中，有十多个部门负责生态保护和污染防治，存在多头管理、职能重叠的情况，容易造成管理盲点，产生内耗，降低管理效率。总体而言，中国的生态环境功能在横向配置上具有以下特点:

首先，功能相对分散。自然资源和生态保护的功能按资源类别分散在土地、水利、林业等部门。虽然它有助于根据资源属性进行专业管理，但它也与生态系统的完整性相冲突。在污染防治领域，由于环保机构成立较晚，原来的管理职能分散在各个部门。环保机构成立后，只注重新机构的授权，并没有完全撤销原部门的环保相关职能。由于“以部门为单位”甚至“以部门为单位”的决策模式普遍存在，生态环境政策存在不协调、冲突等问题。

第二，发展和保护往往由一个部门管理，导致缺乏制衡。从我们过去的经验来看，这种制度安排很容易导致“重发展轻保护”。虽然近年来提出了优先保护的战略政策，但在实践中没有得到充分实施。

在纵向关系中，中国以及生态环境领域普遍存在责任同构现象。省、地、县三级地方政府参照中央的规定，设立了类似的职能机构，包括土地、农业、水利、林业、海洋渔业和环境保护。为了适应执法监督的需要，地方政府也设立了监督监测机构。

报告指出，根据《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区的环境质量负责，地方政府是责任主体。因此，在中央与地方生态环境机构的关系中，实行地方政府的双重领导，地方生态环境部门的任命和预算由地方政府领导，中央部门对地方部门进行业务指导。

为了监督地方政府执行国家法律法规的情况，中央政府还探索建立了一系列自上而下的监督制约机制。例如，在环境保护、河流流域、林业等领域设立了区域监督机构。，负责协调和监督本地区的生态和环境事务；建立了评价机制，将资源消耗和环境保护纳入绩效评价，比重不断提高。然而，由于缺乏权威和成果的应用，中央政府仍然缺乏有效的机制和手段来限制地方政府是否在其各自管辖范围内有效地履行了对环境质量负责的义务。

党的十八届三中全会对生态文明体系改革进行了全面部署，明确了主要任务，给出了路线图和时间表。《关于加快生态文明建设的意见》强调，要按照党中央的决策部署，以深化改革创新为根本动力，切实抓好生态文明建设。

在环境保护部党组集中(扩大)学习会上，陈吉宁部长强调，环境保护体系要把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，注重创新，努力推进环境保护的改革和发展。推进环境保护改革的目的是抛弃旧的创新，消除不当发展的环境成本，并从改革中获得更多的环境红利。

中国的改革已经进入了一个关键时期，而环保改革也正处于关键时期和深水区。未来的改革将不可避免地涉及部门利益和地区利益等复杂问题。仅靠调整和优化是难以解决问题的，需要有足够的智慧和勇气全面深化改革。

环保部门必须准确判断形势，找到自己的位置。目前，该领域各主管部门的环境责任仍不明确。在走向新常态的过程中，环境保护面临着难得的机遇和严峻的挑战。如果环境保护好，它将优化发展；如果处理不好，就会错失改善环境质量的机会，陷入被动局面。我们必须找到一个好的位置，进一步明确环保部门应该扮演什么样的角色，应该扮演什么样的角色，应该如何扮演。

近年来，各地在环境保护改革方面取得了很大进展。一些地方在实践中积累了丰富的经验，解决了一些长期积压的问题。然而，在生态环境改革方面仍有许多工作要做:一些领域需要通过试点项目进一步总结经验；在一些地区，解决一些问题的时机还不成熟，需要积极推进；一些领域仍然需要国家一级的协调；空·怀特的一些法律需要通过立法来解决。

不合理的生态环境保护管理体制是全面深化改革、加快生态文明体系建设的主要障碍。改革不合理的生态环境管理体制，是生态环境改革从理念到实践的重要切入点，也是环保部门安装钢牙牙齿的重要突破口。

今后，特别是“十三五”期间，要进一步明确提高环境质量和平衡的目标，处理好经济发展与环境保护的关系；大力推进环境管理的系统化、科学化、法制化、市场化和信息化，逐步实现环境治理体系和治理能力的现代化；以培育绿色生活方式为突破口，推动形成自上而下、自下而上的全社会共同治理模式；不断解放思想，改革创新，切实改进环保部门的工作方法和管理模式。

改革方法应该创新

环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光曾写道，环境管理体系创新的关键是明确不同主体的不同职责。对于负责资源开发的开发商来说，他们必须履行维护自然资源可持续利用的责任，并在开发的同时保护自然资源；对于资源开发的监管者和管理者来说，必须切实维护公共利益，履行监管职责。只有明确责任，才能理顺环保管理体制，有计划、有步骤、有条件地推进改革，逐步减少职能重叠和分散的现象。

如今，环境保护已进入解决深层次矛盾的关键时期，环保部门必须从改革中找到出路，找到创新之路:

理顺环保体制机制，为解决深层次矛盾和问题提供制度保障。当前，必须把制度建设放在首位，以资源、环境与生态红线控制、自然资源资产产权与使用控制、自然资源资产流失审计、生态补偿等重大制度为突破口，深化制度改革，建立系统完整的制度体系。

要坚持景观、森林、湖泊是生命共同体的系统思想，对自然资源进行统一保护、恢复和管理。基于环境容量的差异，不同主体功能区的开发应做到以下几点:禁止开发区必须与建立生态补偿制度相结合，强调生态产品和生态服务的价值；限制开发区必须与总量控制指标和地方规划环境影响评价相结合；优化开发区和重点开发区必须与地方发展方式转变和产业结构调整相结合。

做好顶层设计，从生产、流通、分配和消费的全过程入手，制定和完善环境和经济政策，形成激励和约束相结合的长效机制。

陈吉宁指出，要以优化整合生态环境保护职能和合理分工为突破口，围绕环境保护、生态保护和污染防治、国际和国内环境问题进行综合监管，全面提升生态环境保护管理体系的统一性、权威性、有效性和执行力，形成政府主导、市场激励、社会动员的生态环境保护治理体系。当前，当务之急是在重点领域和关键环节下功夫，开拓创新，加快深化环保领域改革。

建立独立统一的环境监管体系。中国行政区域之间的跨境污染纠纷多年来一直难以解决。建立统一监管各种污染物排放的环境保护管理体系，加强对工业点源、农业面源等各种污染源和大气、土壤、地表水等各种污染物接收介质排放的统一监管。有序整合不同领域、部门和层次的监管力量，有效开展环境监管和行政执法。建立海陆协调的污染防治区域联动机制，加快建立和完善区域合作机制。

大力推进简政放权。简单行政必须简单，权力下放不能取代简单行政；如果我们应该授权，我们必须授权，让它去，并把它放在适当的位置。环保部门应制定权责清单。同时，要强化地方政府的责任，加强和改善环境管理。中央政府应该加强对地方政府的监督，确保权力更有效地运行。

理顺政府与市场、国家与社会的关系，形成政府主导、市场激励、社会动员的生态环境治理体系。通过调整环境保护与发展、政府与市场、中央政府与地方政府的关系，逐步理顺和解决存在的问题。构建符合国情的多元共治环境监管体系，将公众参与作为其中的重要组成部分。

现行环境保护管理体系的权威性和有效性不够，生态环境保护体系不系统、不完整。现阶段，必须抓紧研究生态文明体制改革的总体思路和生态环境保护管理体制改革的顶层设计方案，做好科学合理的顶层设计。

通过体制改革规划，建立和完善严格监管污染物排放的环境保护管理体系；建立和完善政府引导、企业治理、市场驱动、公众参与的环境保护新机制。推进环境管理的战略转型，以市场和法律手段为主导，充分发挥政府在制定规划和标准中的规范导向作用。

生态环境保护是一个复杂的系统问题，涉及经济、社会、资源和生态等多个领域。要理顺中央与地方、环保部门与其他部门的关系，统筹各方，形成全社会共同关注、共同管理的环保新格局。特别是要尊重和充分发挥地方的首创精神，鼓励大胆尝试、大胆冒险，探索需要先行的改革经验。

管理思维应该改变

环境保护部污染防治司司长赵英敏在2015年环境技术产业论坛上表示，环境管理理念应该有四个转变:

首先，治理的对象是系统化的。

控制污染物，必须统筹兼顾主要污染物、主要污染物和优先污染物的防治。

在污染源监测方面，要实现对所有污染源的有效控制。以提高环境质量为核心，环境管理必须在监督工业污染源的同时不断加强对农业和生活污染源的监督，在加强对有组织排放监督的基础上加强对无组织排放的监督。

在监测环境媒介方面，必须实现对所有环境媒介的有效管理。环境质量的衡量标准是每单位环境空房间的污染物数量。赵英人用一个公式来分析环境管理的逻辑思维:水环境质量改善=污染物排放/环境容量。为了改善环境质量，必须减少污染物排放分子，扩大环境容量分母。应平衡兼顾污染防治和生态保护，通过加强生态保护和建设，扩大环境容量。

二是明确各方责任。

赵英实施“民用三项原则”，总结了各方责任的明确性，提高了环境质量。在明确各方责任的基础上，必须充分发挥全社会的作用，实施大规模的污染防治。

落实地方政府和相关职能部门的环境保护责任。例如，关于水的第10条规定了76项措施，涉及31个部门职能，其中40项由发展和改革委员会、财政部、住房和城乡发展部以及水资源部以外的13个部门领导。只有当所有职能部门正确履行职责时，环境质量才能得到改善。

要落实企业污染防治的主体责任，完善机制，加强引导，促进企业自觉承担环境责任。同时，要加强环境监管，严格追究违反环境法律企业的责任。

要落实公民保护环境的责任和义务，加强环境保护宣传教育，提高公众的环境责任意识，使环境保护逐步成为全社会的价值取向。

第三，手段和方法多样化。

以提高环境质量为核心，要进一步完善目标考核等行政管理手段，充分发挥市场作为“看不见的手”的作用，充分利用各种市场手段，既履行污染者的治理责任，又大力推进环保产业的不断创新。

必须加强环境保护的法律手段，重点是落实环境责任。严格执法是市场手段、行政手段和技术手段发挥更大作用的前提。新《环境保护法》的实施，以及正在修订的《大气污染防治法》、即将修订的《水污染防治法》和即将制定的《土壤污染防治法》，都为完善法律规定、促进环境保护和守法成为新常态提供了新的机遇和要求。可以预见，在环境保护领域，法律手段的运用将进一步深化。

要着力完善市场导向机制，完善市场手段。完善市场化机制，要推进环境成本全面纳入生产成本，推进税收政策绿色化，加强金融资本市场绿色监管，完善绿色贸易机制，推进绿色供应链建设，充分发挥金融资金杠杆作用，积极刺激社会投资。

有必要吸引社会资本来推动环保产业的发展。据估计，实施水十计划预计将拉动国内生产总值增长约5.7万亿元，其中环保产业新增产值约1.9万亿元，其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿元。在当前经济新常态下，大力发展环保产业是稳定国民经济增长、调整结构、推进改革、造福民生的重要方面。

第四，完善监督方式。

提高环境管理精细化水平是推进环境治理体系和能力现代化、提高环境质量、扭转环境形势的突破口。

有必要建立一个完善的环境质量目标体系。实施“大气十大”和“水十大”，就是要把改善环境质量的总体目标落实到每个城市和每个流域的每个控制单元。同时，为完善网络化环境管理模式，应抓住机遇，大力推进“互联网+行动计划”，大力推进环境管理系统信息化。

国际经验可以借鉴

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文写道，世界各国的环境管理体制和机制复杂而独特，并在不断变化和发展。总体而言，国外环境监管体系有几种类型:环境监管职能趋于独立和全面；环境保护和其他关键领域的监管职能趋于合并；环保功能趋于分散。

无论哪种分类，都离不开国家的领土、产业结构、人口和政治制度。总体而言，国际环境监管体系和机制的发展有以下趋势:

首先，机构领导力高度匹配。在一些存在严重环境问题的国家，政府首脑、国务委员或部长级委员会成员往往同时或全职担任机构负责人，机构的权威可能比普通部门更大或更具权威性。

二是建立综合监管机构。虽然每个国家的制度设置都有其自身的特点，但生态环境保护和自然资源分别由一个机构监管是制度设置的主流趋势。

第三，重要字段单独设置或合并。例如，世界各国普遍将核安全监管作为一个相对独立的部分进行设置，并普遍采取了单独设立监管机构的模式。

第四，大部分采取统一监管、分工负责的模式。例如，在美国，除了在总统办公厅设立联邦环境保护局之外，内政部、商务部、交通部和陆军部也设立了相关的环境管理机构。这些机构负责其专业领域的环境保护。

第五，不断扩大环境监管范围。在许多国家，生态环境监管机构对各类环境保护区实行统一管理，对转基因生物和外来物种实行统一监管。例如，美国专门成立了由联邦环境保护局、农业部和国防部等10个部门组成的外来入侵物种管理委员会，并制定了国家外来物种入侵防治计划。

第六，建立和完善区域环境合作机制。在监管机制方面，一些地区和国家注重建立和完善区域环境合作机制。例如，美国的州际环境合作主要是通过州际协议实现的。州际协定和边境协定是为了处理区域环境问题而制定的，如空气污染和水污染，如俄亥俄河流域水卫生协定和科罗拉多河协定。

推进中国生态环境管理体制改革存在诸多问题，任仲任重道远。经过多年的发展，世界各国的环境管理体制和机制已经形成了比较明显的发展趋势，其中的经验值得借鉴，教训值得借鉴。

对此，环境保护部环境与经济政策研究中心的高英南撰文指出，深化改革和创新是解决当前生态环境保护体制改革的根本动力，也是切实抓好生态文明建设的关键。这与美国等发达国家将生态环境保护制度改革作为重要任务的经验不谋而合。

为了做好陈吉宁部长提出的深水区改革，我们应该充分借鉴美国的经验，结合我国的实际情况，从以下几个方面入手:

一是提高环境保护的综合科学决策能力，确保生态与环境保护政策的统一。

充分发挥环境咨询协调委员会的职能作用，加强专家队伍建设，确保全面决策。建议环境咨询协调委员会组建一支多元化、专业化的专家队伍，吸收各部门、各级政府、企业和公众的意见和建议，为国家资源环境决策提供重要支持。

通过环境影响评价指导各部门的行为，确保科学决策。建议现阶段做好项目环境评价和规划环境评价工作，引导社会发展向环境友好方向发展；从中期和长期来看，政策环境影响评价可以考虑纳入环境影响评价法，各部门的政策和活动可以通过政策环境影响评价进行评价。

第二，加强新《环境保护法》的实施，刚柔相济，适时将“合作执法”纳入“强制执法”。

加强环境执法能力是环境保护领域国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。新《环境保护法》实施以来，虽然在全国范围内起到了威慑作用，但随着执法力度的加大，暴力抗法和阻挠执法的现象时有发生。这与美国从20世纪70年代到80年代的情况相似。

我们应该借鉴美国的经验，在强制执法不断推进的同时，开始探索合作执法，并寻找适当的机会大力培育环境守法理念。通过培训、宣传和守法项目支持等一系列非强制性措施，可以提高企业的环境守法能力，不仅可以保护环境，还可以使企业获得发展机会，促进政府、企业和公众利益的融合。

第三，推进横向生态环境保护职能优化整合和权力分工，促进生态环境保护体系高效运行。

建议将提高现有管理体系的效率，使环境管理部门成为高效的组织机构作为生态文明建设的任务之一，并尽可能简化和统一各职能部门的生态环境保护执法权。同时，加强部门之间的沟通，鼓励他们建立合作伙伴关系，建立一个类似美国国家环境质量委员会的协调机构，以促进部门之间的协调，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。

第四，下放行政审批权力，保留监督制约权，实现政府服务职能和监督职能的结合。

按照简化管理、分散权力、转变职能的要求，要最大限度地加强监督，规避风险。建议做好以下工作:(1)明确政府的服务职能，国务院环境保护主管部门应帮助地方环境保护主管部门培养执法人员的专业能力，帮助地方政府提高执法能力；在合作的基础上，环境质量与项目资金挂钩，国务院环境保护主管部门通过调整配套资金数额，形成地方政府环境保护工作的激励机制；立法明确规定，国务院环境保护主管部门应当通过建立健全、规范的行政审批管理制度，监督分散审批权限的有效实施，对地方环境保护主管部门实行监督，而不是人事管理。

在全面深化改革的背景下，建立政府、企业和社会共同保护生态环境的治理结构，既有机遇，也有挑战。深入分析生态环境治理体制改革涉及的法律保障、行政管理体制改革、社会治理、创新治理和重大制度安排，为全面深化生态文明建设体制改革，实现“以制度保护生态环境”提供决策参考。