胥树凡：说说环境保护的那些事儿

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关于新形势下如何做好环境保护工作，环保部门正在组织集思广益的环保讨论活动，积极动员大家解放思想，打破陈规，齐心协力，为环境保护献计献策。环境保护部科技标准司副司长许认为，日益突出的环境问题，关键是科技发展跟不上需求，经济结构和布局不合理，发展模式粗放，环境承载力不到位。从环境管理中存在的问题入手，分析了问题产生的原因以及环境管理改革的基本方向和路径，并在实施层面上提出了自己的看法和建议。以下是许导演的思考与分享，供读者学习和参考。

一、环境管理中的六个问题

我认为，中国环境保护问题日益严重的主要原因是科技发展跟不上需要，经济结构和布局不合理，发展方式粗放，发展观念重发展轻环境保护，发展速度超过了自然资源和环境的承载能力，更多的原因是我们在环境管理方面的失误，尽管我们提出了许多领先世界的先进环保理念和口号。然而，具体的实现却大打折扣，而且没有很好地实现。许多事情流于形式，不会产生预期的实际结果。或者说，虽然付出了很大的努力，也产生了实际的效果，但事半功倍，与投入的大量人力、物力和财力不成比例，投入产出比也不是很高。因此，旧的环境问题长期得不到及时有效的彻底解决，新的环境问题不断出现。因此，随着时间的推移，各种问题不断积累，导致中国环境保护的形势和任务越来越艰巨和复杂。今天，我们面临着非常严峻的环境污染形势，已经成为制约国家可持续发展的巨大瓶颈。

目前，中国的环境保护面临着各种各样的问题，这些问题不能用三言两语来解释。我暂时不谈论其他问题，因为在这些众多的问题中，环境管理在环境保护中起着重要的作用，所以我们只关注环境管理。

第一，环境治理与环境质量没有结合在一起考虑，只注重污染减排任务的完成，而与环境质量的改善无关；虽然这一存在的问题早就被发现，并提出进行战略变革，但却没有采取实质性措施将环境管理的重点从单纯的减少污染转向及时改善环境质量，导致环境管理与环境质量脱节。

第二，统一管理、部门分工负责的环境保护管理体系只是在法律层面上提出来的，并没有真正在法律层面上建立起来，在实践层面上形成。环境监督管理权大部分在环保部门，行业管理部门和地方政府没有法定的具体职责分工和相应的具体职责。结果，环境保护部门和各行业部门之间以及中央政府和地方政府之间的制度不顺畅，责任不明确，相互混淆，责任和权利分离，责任和权利不匹配，而且它们相互争论。他们各自在环境保护方面的法律权利和责任不能得到有效行使和真正落实。没有一个真正的环保管理体系和机制，能够明确权利，明确责任，分工负责，环保部门和地方政府之间的协调与合作，发挥共同的作用。环境监督和管理只能依靠环保部门。

三是各级政府对辖区环境质量的法律责任缺乏监督制约机制和检查评估机制，尚未真正落实。多年来，没有具体的检查和评估措施来确定哪个级别的政府对其各自管辖范围内的环境质量负责，也没有任何级别的政府或领导人对其各自管辖范围内的环境质量恶化负责。因为政府的环境质量责任没有落实，没有相应的行动，或者行动是软弱的，或者是有形的。

第四，环境保护的管理体系有很多，但这些体系各有各的方式，没有形成一个整体的协同作用，相互促进，发挥其应有的保护和改善作用。此外，许多系统和需求也使企业感到不知所措，无法应对。此外，环境执法不严格，因此这些制度的实施效果大大降低。

第五，环境管理的方法和手段比较广泛，原则多，措施少，控制多，服务少。许多问题都是从政府部门自身控制的角度来考虑的，很少从企业实施的角度来考虑。实际问题很多，系统性考虑较少，限制较多，激励较少，与企业的对抗较为随意，与企业的合作和协商较少，政府部门与企业之间的敌对和防范态度。

第六，过分依赖政府在环境保护中的监管作用，却未能充分调动和发挥公民监督和促进环境保护的作用。《环境保护法》已成为环境保护部门的法律，它只集中权力，不分散权力。它基本上集中在环境保护部门，只依靠环境保护部门的正规军在防御战中奋力拼搏，孤军奋战。其他行业部门和民间力量的作用是有限的，不存在全民环保的人民战争局面。这一系列问题导致环境保护管理任务越来越多，责任越来越多，困难和压力越来越大，管理风险越来越高。一整天，我们都被一些具体的事情缠住，疲于应付，但效率越来越低，效果越来越差。按照传统的说法，这种情况被称为吃力不讨好，而且经常处于舆论批评的前沿。

二，环境管理问题的四个原因

这些问题大致有以下原因:

首先，中国普遍的gdp崇拜和急功近利的思想观念，从官员到个人，从政府到人民，只追求短期的经济效应，忽视环境和资源具有长期效应的问题，忽视解决环境问题和提高环境质量的艰巨性、复杂性和长期持续性。当减少污染的任务完成时，成就可以在短时间内看到，而当环境质量改善时，成就不能在短时间内看到。因此，长期以来，环境管理自上而下侧重于总量减排任务的完成，而没有关注总量减排任务的完成与环境质量改善之间是否存在相关性，也没有关注各级政府环境质量改善的评估。因此，总减排任务每年都要完成，而环境质量却日益恶化。

第二，中国的立法带有很大的部门立法色彩，环境保护立法也不例外。现行的环境保护法没有从国家层面和全民参与环境保护的角度进行立法，环境保护法已经成为一部环境保护部门法，自始至终得到环境保护部门的授权，很少得到其他行业部门和地方政府的授权。虽然也提出了统一监督管理、部门分工和地方政府部门分工的环境管理体系，但这一体系实际上只是原则上提出，没有具体化和细化，特别是对于“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定，没有具体的权利和责任规定，也没有建立相应的监督和考核措施，导致了“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定。

第三，传统的政府管理思想是，管理越完整，权力和权威越大，就越能控制。因此，每个人都在为权力而斗争，扩大了自己的权利范围。此外，与其他综合经济管理部门相比，环境保护部门是一个后设部门，属于年轻一代。因此，人们总是认为权力越大越好，这样便于管理。权力越大，管理系统越多，很多系统没有顶层设计的系统之间的协调和相互促进，导致很多环境保护管理系统协调性差。而且，权力越集中，管事的人就越多，客观条件和资源就不具备。因此，它不能得到很好的管理，它还面临着行政不作为的巨大责任风险。

第四，受经济发展阶段和习惯性思维的影响，我们早已习惯于粗放的经济发展和粗放的环境保护管理。有些制度设计只根据管理者的需要和方便进行管理，缺乏依法行政和依法执法的理念，没有真正体现法律面前人人平等的原则。面对地方政府的行政权力，我们面临着一个两难的境地，即只注重对企业的环境监督管理，而忽视了对各级政府履行法定环境保护职责的监督。忽视中国特殊的国情，即政府在区域经济的发展、结构和布局中起着重要的作用，因此，政府在环境保护上也有很大的影响力和责任。做好政府履行环境保护法定职责的监督工作意义重大。政府的环境保护行为对社会环境保护行为有决定性的影响，但这是我们一直忽视的关键点。此外，在环境监管中，仅将单一的污染物排放标准作为环境管理的唯一法律依据和实施要求，区域环境容量和环境质量没有得到提高。它也被作为环境监管的法律依据和必要条件，只有排放浓度达标，而没有排放总量、环境容量和环境质量达标。这些都是对环境管理进行广泛思考的结果。

三、环境管理改革的方向和路径

鉴于上述问题及其原因，如何解决？我想用一句俗话，就是以问题为导向，就是根据存在的问题和原因来讨论解决问题的思路和方法。

环境管理改革的基本方向和路径是:

首先，环境管理必须从目前简单的完成减少污染的目标转变为控制环境容量和改善环境质量的目标，逐步建立国家环境质量评估体系，通过环境质量评估引导政府和企业履行保护环境的责任，确立改善环境质量的价值取向。依法对改善环境质量负有责任的行业管理部门和地方党委、政府，应当重点评估辖区内环境质量的改善情况；对污染控制和环境保护负有法律责任的企业，在评估其是否符合排放标准时，应侧重于完成其排放总量许可证；地方党委、政府的环境质量评价结果应当报送上一级党委、政府，并向全社会公布。不履行法定职责、不完成减排任务的党委和政府，应当接受上级党政部门和同级人民代表大会的监督和问责；对违法排污、超标准排污、超总量排污的企业，应当接受法定环境管理部门的监督和问责。各级党委、政府和企业应同时接受公众的监督。

二是从法律层面和实施层面，全面完善和具体化“统一监督、分工负责的环境监督管理体制和机制”。原则是将环境保护统一监督管理部门的职责与职责分工分开，中央和地方环境保护部门的职责分开，行业部门和地方政府的环境保护职责分开，地方各级政府的环境保护职责分开。具体来说，各级环境保护部门统一承担环境监督管理职责，实行垂直管理体制，只负责环境保护的宏观监督管理。目前，具体的环境监督管理职责全部精简，分散到各个行业管理部门和地方各级政府，由它们全面负责监督管理；对于国家环保部门来说，环境保护统一监督管理的职责是:一是依法统一制定与环境保护相关的制度、规则和标准的要求；第二，通过第三方评估制度，依法对各行业行政部门和省委、省政府在本行业、本辖区的环境质量、国家各项环境管理制度、规章和标准的执行、环境质量的改善等方面的法律责任进行评估，并提出评估报告，提交全国人大和国务院，向全社会公布；地方各级环境保护部门的主要职责是监督和评估本辖区环境质量法律责任的履行情况、国家各项环境管理制度、规章和标准的执行情况以及环境质量的改善情况，提出评估报告，提交同级人民代表大会和上级党委、政府，并向全社会公布。

根据《环境保护法》的规定，依法负有环境保护监督管理职责的各行业行政主管部门和地方各级党委、政府，应主要负责依法履行本行业、本辖区环境保护污染治理的具体监督管理职责。行业管理部门负责环境保护的分工范围是:与环境保护有关的区域经济布局、经济结构的调整和优化、环境资源的合理配置、环境保护规划的编制以及环境保护项目和资金的安排，完全由综合经济管理部门负责；城市环境保护由住房和城乡建设管理部门监督管理，水利管理部门负责跨流域水环境保护，国土资源管理部门负责地质环境保护，工业企业环境保护负责工业信息管理部门，海洋环境保护负责海洋环境保护，农业环境保护负责农业环境保护，林业生态环境保护负责林业管理。地方各级党委和政府按照行政区划，全面负责本辖区的环境保护监督管理工作。环境保护监督的具体职权是:依法制定实施国家环境保护法律、制度、规则、规范、标准和要求的实施细则或行动计划，组织本行业或本地区的环境保护规划和计划，组织产业经济布局和产业结构的调整和优化，安排环境保护资金的落实。实施环境保护的重大工程技术措施和行政控制措施，监督相关方落实环境保护相关制度、规范和标准的要求，行使环境保护监督执法权，依法惩处各类环境违法行为，负责本区域环境质量的改善。

按照上述思路和布局，我们可以真正形成环保部门统一管理、行业管理部门分工负责、地方政府分级管理的环境管理体系，使各自的权利和责任具体化、清晰化、规范化，各司其职，相互配合，形成合力，真正促进环境质量的提高。

第三，进行环境保护体系顶层设计，整合现有环境保护管理体系，取消取消和强化，合理、有机地调整和组合保留的环境保护体系，使所有环境管理体系围绕减少污染物排放、促进环境质量改善的总体目标发挥有机作用。改革和整合的具体路径是:

在环境评价体系方面，总体目标是:(1)将目前以污染物排放标准为基础、以达到污染物排放标准为目标的环境评价转变为以环境容量为基础、以达到环境质量标准为目标的环境评价，通过环境评价确定企业排放的污染物总量；(2)以环评确定的污染物排放总量为基础，向企业发放污染物排放许可证，通过排放标准和污染物排放许可证实施污染物排放浓度管理和总量管理，改变目前以达标排放为目标的污染物排放浓度控制管理模式，实现污染物排放浓度控制和总量控制相结合；具体路径如下:1 .改革目前环境保护行政主管部门全面负责项目环境影响评价的做法，取消环评单位资质审批、环评报告审批、环评竣工验收审批。政府部门只负责规划环评和战略环评。计划和准备战略的人将负责规划环境影响评价和战略环境影响评价；项目环境影响评价的责任完全转移到项目单位，项目单位对自身环评报告的内容和质量负责。环保部门只需制定环评报告的编制规范，并提出报告编制的原则和内容(包括排放目标、措施、如何实施、绩效考核、责任等)。)，以及地方政府、环保部门、行业管理部门和公众参与的环评报告咨询机制、环评报告执行情况的评价和信息公开的要求。2.建立环境影响评价报告的公众咨询制度和机制，即项目单位提交环评报告后，由当地政府、环保部门、行业管理部门、社区公众代表和项目单位共同协商环评报告的内容，当地政府根据当地经济结构和合理布局的总体规划要求，对环评报告提出意见。环境保护部根据本地区环境功能区的质量要求和环境容量承载能力，以及当地对空经济发展预留环境容量的要求，提出污染物排放总量的要求；行业管理部门根据行业环境保护管理的要求，对项目环境评估报告提出意见；社区公众代表根据保护自身环境权益的需要，提出了相应的环保要求。每个人都与编制项目环境影响评价报告的项目单位进行了协商，并要求对环境影响评价报告进行修订和改进，直至其符合当地政府、环境保护部门、行业管理部门和社区公众代表的要求。项目环评报告只有在各方达成共识后才能通过。如果各方不能达成共识，项目环评报告不能通过，由项目单位负责。3.经各方协商同意的环评报告内容，由项目单位向社会充分披露，作为项目单位在项目实施过程中履行环境保护职责对政府和社会的公开承诺。环境保护部门将环评报告中确定的排放总量作为项目环境保护管理的依据和目标，并向项目单位发放排污许可证，严格执行。行业管理部门也根据自身职责监督项目环评报告内容的落实，当地社区公众也监督项目单位做好环境保护工作，按照项目环评报告的承诺要求履行环境保护职责。这样可以实现“一厂一标”的环境管理，将环境容量和质量管理与项目环境影响评价相结合，将项目环境影响评价与排污许可证管理相结合，将环境监督管理与环境质量改善相结合，避免环境管理与环境质量管理脱节。

环境标准的实施:(1)在污染物排放标准的实施中，要改变不同地区环境污染、环境容量和环境质量的具体情况，在全国范围内统一实施相同的污染物排放标准，用一个标准覆盖世界上广泛的管理实践；有必要重新界定污染物排放标准的功能和意义，即污染物排放标准只是判断排放浓度是否合法的底线之一，是不可逾越的基本红线，超标排放将受到法律的制裁。然而，这不是执法的唯一依据，也不是客观管理环境质量的依据。理论上和法理上，虽然一个企业合法排放污染物，但并不意味着它可以在任何时间和空时间随意排放污染物。当不符合区域环境质量管理目标要求或超过区域环境容量管理要求时，企业当然不能在没有环境容量或环境质量目标不允许的区域排放污染物。污水只能排放到有环境容量或环境质量目标的区域。这种环境管理的思想和方法已经运用到机动车的大气污染物排放管理中，一些城市已经实行了机动车限购和单双日限购制度。因此，企业不仅要达到法定排放浓度，还要达到法定排放总量。按照这一思路设计环境监管体系和目标，可以将两者结合起来，即企业既要满足污染物排放标准对排放浓度的法律要求，又要满足环境质量和环境容量管理目标对排放总量的法律要求。

(2)改变目前判断排放浓度和排放总量是否达标的检测和评价方法粗放、不科学、不规范，是一个非常严重的环境执法问题。随着环境执法力度的加大和违法处罚的增加，企业将更加重视对环境违法行为的科学、公正的判断。目前，这种粗放的判断和评价方法将受到社会的强烈批评，甚至直接影响环境执法。因此，环境保护部门应做好环境检测与评价体系和体系机制的建设，为今后环境标准的监督与执行、政府环境质量改善评估、政府购买环境公共服务、污染第三方治理绩效评估、环境风险评估和环境健康风险评估等做好准备。，从而为这些新系统的实施创造基本条件。具体路径是:一是全面推进环境检测社会化和专业化，不设社会化检测机构准入门槛，不搞备案认证和资质审批。以机构和人员管理为基础，重点制定环境监测机构规范和监测数据质量要求，建立事件期间和事件后的监督机制和退出机制，为形成社会化、专业化的环境监测服务体系创造条件；二是在环境排放标准的判定和评价方法上，应制定具体的检测和判定评价方法，由第三方社会化环境检测专业机构实施，为环保部门的环境执法提供监测、判定和评价意见。第三方环境检测专业机构应充分明确其对检测数据和评价结果的法律责任、失职的经济责任和故意伪造数据的刑事责任。体现环境执法的严肃性、科学性、客观性和公正性。

在环境监管和执法方面:建立排污超标罚款制度和排污总量超标环境税制度；具体途径是:如果排放浓度超过排放标准的要求，排放污染物是违法的。根据《环境保护法》的有关规定，应实行日常处罚的处罚措施。超标倍数越高，罚款基数越高；排污量超过排污许可证总量的，排污许可证总量基数以内的部分属于合法排污，按基本基数征收环境税；超过排污许可证总量基数的部分属于非法排污，环境税按总量的不同倍数加倍征收。对于低于排污许可证总基数的部分，属于过度减排，应予以鼓励。将环境税降低一个低于污染物排放总量基数的百分比；此外，尽快建立和完善排污权交易制度、交易机构和制度，让减排工作做得最好的企业获得经济效益。这样，可以最大限度地鼓励企业，不仅要满足排放浓度勉强达到标准，而且要尽可能达到最低浓度和总排放量。

在生态补偿方面:生态补偿制度试点多年，积累了一些经验，但尚未在全国全面实施。国家应尽快发布指导性文件，以安排该系统的部署和实施。基本路径应该是:对于行政区域之间的生态补偿制度，上级政府应制定生态补偿制度和实施办法，补偿双方的权利和义务，评估标准和方法，转移支付形式，保障实施措施等。；通过该系统的实施，可以调动区域间合理利用和保护资源环境的积极性，促进环境质量的提高。

第四，如何实施

通过上述系统的整合和改进，可以认识到各种系统的实施将对减少污染和满足环境容量和质量目标起到一定的作用。但是，根据依法治国和依法行政的要求，这些制度的实施必须纳入环境保护法律法规之中。鉴于我国现行环境保护法去年进行了修订，对本文涉及的内容没有进行整体设计，也没有对原有的环境管理体制和机制进行补充和完善，无法解决现行环境管理体制和机制的缺陷。为此，建议结合深化政府管理体制改革的要求，修订《环境保护法》，纳入新的环境管理体制和制度，为新的环境管理体制和制度的建立和实施提供法律保障。如果修改环境保护法有困难，全国人民代表大会常务委员会也可以考虑发布环境保护法个别条款的修改清单，以达到建立和实施新的环境管理制度和机制的目的。