政府购买环境服务能否借鉴PPP？

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从去年底到今年年初，中国发布了一系列关于ppp的文件，为ppp模式的推广和项目实施提供了明确的指导。财政部近日发布了《政府购买服务管理办法(暂行)》(以下简称《办法》)。两者有相似之处吗？我们能从ppp中学习到如何推动政府购买环境服务吗？

同时，从细则来看，《办法》的亮点之一是首次将环境治理明确纳入国家级政府采购服务治理目录。从环境治理和生态恢复的环境服务业的角度来看，哪些服务可以纳入政府采购的范围，市场是否已经被探索？为了实施这项政策，还应该做些什么？记者采访了吉邦咨询公司经理丁丽。

政府在购买环境服务时采用传统程序是不合适的

你可以从ppp的思想和理念中学习，风险更低，回报更高

《中国环境报》:将环境治理服务纳入政府采购范围与传统的政府采购服务有什么区别？这对环境服务相关产业的发展会带来什么影响？应该用什么样的思维来推动实施？

丁丽:《办法》明确将环境治理纳入政府采购服务治理目录，发出了社会资本未来将有更多机会进入大型环境服务市场的信号，环境服务业将迎来新一轮的良性发展。

此前，业界一直期待着环境保护部起草的《环境公共服务政府采购指导意见》，但并未看到其落地。《办法》的颁布可以看作是产业政策预期的暂时缓解。

政府不宜采用购买环境服务的传统流程，但不能质疑将环境治理服务纳入政府购买范围的可行性。转变思维，ppp模式可能是政府购买环境服务的理性选择(不包括环境规划等上游服务和环境服务评价等下游服务)。

首先，政府购买环境服务的立足点与环境ppp项目相同。政府购买环境服务是一种非传统的公共服务供给模式。在这种模式下，政府从直接的服务生产者转变为间接的供应商、参与者和监管者。

同样，ppp模式旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。其实质是公共产品和服务的替代创新供给模式。具体到环境领域，ppp模式的应用也是一种创新的环境服务供给模式。

第二，政府购买环境服务与环境ppp项目有内在的相似性，政府购买环境服务可以采用ppp思维。无论是当前政府采购公共服务所蕴含的《采购法》相关规定的法律精神，还是政府采购公共服务的改革和发展方向，都与ppp的概念、特征和实际操作要求高度一致。

此外，在参与者之间的关系以及风险分担和利益分享的交易结构设计中，政府购买环境服务可以借鉴ppp在合同设计中的理念和思路。

中国环境报:ppp模式的核心是“风险共担、利益共享”。这是否也反映在政府基于ppp理念购买环境服务上？

丁丽:在ppp的思想下，政府在购买环境服务方面有很多优势，也有望获得“超额”利润。

综合环境管理服务中有许多子服务类别，具体内容非常复杂。以综合河道整治工程为例，可包括以下内容:河道清淤、水面捕捞、水体修复、污水处理、河道景观、信息监测等。

ppp思维下的政府购买环境服务具有以下优势:第一，一个综合实力雄厚的优秀综合环境服务提供商将取代几个分散的环境服务提供商为政府提供环境治理服务，显然财政资金和社会资源的使用将会更加密集。

其次，运用ppp思想实施政府采购环境服务有助于优化采购项目的风险。在界定投资回报机制的同时，政府可以将大部分核心风险转移给更有能力控制风险的社会资本方，从而有效降低风险发生的概率，减少风险造成的损失。

第三，运用ppp思想实施政府购买环境服务，通过加强对承接主体的激励和约束机制设计，有助于进一步提高环境服务的质量和效率。

环境规划、调查、测试和监测也可以移交给市场

购买范围包括政府履行职责所需的环境服务、环境技术服务和环境辅助服务。当地的做法已经开始覆盖整个行业

中国环境新闻:政府购买环境服务应该包括哪些内容，到目前为止实施了哪些措施？

丁丽:狭义的环境治理实践只是广义环境服务业生产链中的核心“环节”。其正常运行离不开环境规划、环境调查、环境统计分析、环境检查和监测等技术服务，以及政府履行职责所需的环境战略和政策研究、环境规划编制、环境标准评价指标制定、环境宣传教育等辅助事项。因此，政府购买环境服务的范围应包括政府履行职责所需的环境服务、环境技术服务和环境辅助服务。

从实践的角度来看，目前我国天津、江西、四川、山东、广西等地已经开始了政府购买环境服务的尝试，涵盖了大型环境服务产业链的“全链”，包括上游环境战略与政策研究、环境规划、环境标准评价指标制定、环境宣传教育、中游环境治理与生态修复服务、下游环境监测、绩效评价以及资源节约与环境保护科技成果推广等。

总体而言，地方做法涵盖三类服务:基本公共服务、技术服务和《办法》规定的政府履行职责所需的辅助事项。

地方实践也需要完善政策

环境服务政府采购清单应根据区域财力和服务需求等因素制定并动态调整

中国环境报:《办法》是否明确了向市场移交的具体环境服务项目，以及环境服务市场的哪些子行业已经成熟？

丁丽:关于可以购买的具体环境服务，无论是《办法》还是《地方政府采购指导目录》都没有进一步阐述。对此，仍有必要结合《办法》关于采购内容的规定进行分析。

《办法》规定，政府购买的服务内容是适合市场导向的服务，可以由社会力量承担。

目前，国内环境处理行业大致可分为与水相关的环境服务、固体废物处置服务、空气处理服务和土壤修复(复垦)服务。

除了工业烟气处理(如脱硫脱硝)正逐步走上标准化环境第三方处理的道路外，上述环境处理服务基本上可以纳入政府购买环境服务的范围。

在可纳入政府购买环境服务范围的环境服务中，除空天然气环境修复服务外，其他环境服务市场已经成熟或开始成熟，市场供给效率和专业性也优于传统的政府供给方式。社会力量能够负担得起这种环境服务，而且它们适合以市场为导向的提供。

中国环境新闻:“措施”为政府购买环境服务提供了方向。下一步如何改进工作？

丁丽:《办法》为环境相关产业的市场描绘了一幅市场“蓝图”。然而，“蓝图”不能直接等同于市场的现实，政府购买环境服务还有很长的路要走。

在国家层面，应尽快出台政府购买环境服务的相关指导意见，并制定政府购买环境服务的实施细则。

由于环境服务业往往工程地理覆盖面广，项目投资金额高，服务内容复杂多样，技术要求高，效益调研周期长，不应侧重于服务报价。从项目经济和风险防范的角度来看，它不适合短期、重复和重复的政府采购。

因此，对于综合环境管理服务，政府如何进行创新采购，如采购方式、程序、预算安排、监督机制、绩效考核等方面是否有创新，应通过制定实施细则等类似方式加以明确。

在地方实践中，应根据区域财力、区域环境服务需求以及环境服务需求与其他民生服务需求的平衡要求等因素，制定并动态调整地方环境服务政府采购清单。

首先，要根据地方政府财政资金的实际情况决定购买环境服务，重点关注环境服务的需求和购买财政资源的可获得性。

其次，根据本地区的实际情况，如果财力雄厚，购买环境服务的范围可以更广，政府履行职责所需的环境技术服务、环境产业管理等辅助事项也可以纳入政府购买环境服务的范围；在财政拮据的情况下，购买环境服务的范围可以适当缩小。

总之，政府购买环境服务的计划应该逐步实施，而不是一次性“一揽子”购买。