发改委：第三方治理能否挑起“大梁”？

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●不同地区环境公共设施投资和运营的规模改革进展不均衡。从全国来看，东部地区比中西部地区快；从城市规模来看，大城市明显快于中小城市；就处理因素而言，城市污水和垃圾焚烧处理比污泥和垃圾填埋快。

●总体而言，企业污染治理社会化运作的比例较低，目前还不到5%。项目实施中存在环境责任界定不清、监管不到位、商业模式和新兴业态培育和标准化不足、扶持政策不到位等问题。

●在环境公共设施和工业园区这两个关键领域，应采取一系列改革措施，进一步理顺政府与市场、政府与企业的关系，重点是加快政府转型，提高政府服务效率，将政府工作重点从具体项目运作转移到加强规则和程序的制定、事后监督和法制信用环境建设上来。

●良好的市场和政策环境是改革顺利进行的重要保证。要通过扩大市场规模、规范市场秩序、完善监管体系来营造良好的第三方治理市场环境。同时，要完善价格和收费政策，加大财税支持，加强政策引导和支持。

今年年初，国务院办公厅印发了《关于推进环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》在改革污染治理模式、吸引和扩大社会资本投资环境污染治理、促进环境服务业发展等方面做出了安排，引发了热烈的讨论。为什么国务院提倡高标准的第三方治理？将为实施第三方治理引入哪些支持政策和措施？近日，记者采访了国家发改委资源节约与环境保护司副司长王善成，就第三方治理如何推动污染治理模式转变回应了业界的诸多关注。

在国家一级实施的目的是什么？

提高污染控制水平，吸引社会资本，促进工业发展

记者:第一次高标准推广第三方治理的背景是什么？反映了什么样的政策意愿？

王善成:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“推进环境污染第三方治理”作为加快生态文明体系建设的重点任务，明确要求“建立吸引社会资本投资生态环境保护的市场化机制”。为此，中央全面深化改革领导小组和经济体制和生态文明专项改革领导小组将研究和提出意见列为2014年的重点改革任务。制定和颁布《意见》是中央政府部署的一项重要举措。

在国家一级发布意见有三个主要目的:

第一，提高污染控制的专业水平和有效性。过去，环境污染控制采取“谁污染，谁治理”的方法，污染控制由排污企业负责。然而，由于环境管理人员、技术、资金等方面的限制，污染控制的效果往往不尽人意。现在，《意见》鼓励专业环境服务公司对污水处理企业的污染进行污染控制，通过专业化的控制手段发挥污染控制的规模效应，有利于降低控制成本，进一步提高污染控制的效率和效果。

第二是吸引和扩大社会资本进入环境治理领域。通过第三方治理，将拓宽环境保护的投融资渠道，激发社会资本进入环境治理的活力。一方面，它缓解了政府在环境公共设施集中建设期间的财政压力，另一方面，它扩大了全社会对环境治理的投入。

第三，加快发展环保产业，特别是环境服务业。实施环境污染第三方治理，可以有效刺激环境服务业发展的市场需求，促进环保产业从单一产品和设备制造及工程建设向设计、投资、建设、运营和管理一体化的环境服务转变；推动与环境相关的环保产业、服务业、保险业和金融业发展，形成国民经济新的增长点。

关键领域的问题亟待解决

环境公共设施领域投资和运营规模改革进展不平衡；企业污染治理社会化运作比例低

记者:《意见》明确将环境公共设施和工业园区界定为推进第三方治理的两个重点领域。他们实施了哪些面向市场的专业治理实践？还存在哪些问题？

王善成:在环境公共设施领域，中国最初采用的模式是政府投资、政府管理和公共机构运营的模式。这种模式存在人员冗余、创新不足、效率低下等问题。

从2002年开始，中国开始以特许经营为主要模式，引入社会资本。应该说，这些年来取得了飞速的发展。据统计，截至2013年底，约55%的新建污水处理厂和近80%的新建垃圾焚烧厂通过特许经营引入了社会资本。从各地项目实施的现状来看，总体是好的。

但是，也存在环境公共设施投资和运营模式改革进展不平衡等问题。从全国来看，不同地区的进步是不均衡的，东部地区比中西部地区快；从城市规模来看，大城市或一些大中城市明显快于包括集镇在内的中小城市；就处理因素而言，城市污水和垃圾焚烧处理比污泥和垃圾填埋快。

此外，在整个过程中还存在监督体系不完善、行政审批方式与社会资本投资的公共设施和运行环境不相适应等问题。同时，市场准入和退出机制、价格调整机制、投资回报机制和公众环境权保护机制有待完善。

在企业环境污染控制领域也存在许多问题。总的来说，企业污染治理社会化运作的比例较低，目前还不到5%。从已实施的项目来看，存在环境责任界定不清、监管力度不够、商业模式和新兴业态培育和标准化不足、扶持政策不足等问题。

同时，由于第三方治理市场规模小、发展不成熟，再加上缺乏配套政策，第三方环境服务企业的发展也受到制约。

推进第三方治理的关键是什么？

通过明确双方的权利和义务，我们将给予被治理企业合理、清晰和稳定的利润，稳定市场参与者的期望，进一步激发社会投资的活力

记者:针对实践中存在的问题，《意见》提出了哪些重点改革任务？有没有办法实现第三方治理？

王善成:《意见》提出，环境公共设施领域改革的重点任务是实现“三个转变”，完善“两个机制”，探索“一个模式”。

“三个转变”是深化环境公共设施管理体制改革，实现主体企业化运作；通过吸引和扩大社会资本投资城市环境公共基础设施建设，可以实现投资主体的多元化；通过大力推进特许经营、委托经营、公私合作等模式，可以实现市场化运作机制。

对此，《意见》提出了“两个基本”目标，即到2020年，环境公共设施投资和应用体系改革基本完成；高效、优质、可持续的环境公共服务市场体系基本形成。

完善“两个机制”就是要完善投资回报机制和公众环境权益保护机制。

“一个模式”是指通过改进政府审批方式，以提高政府审批效率为主要目的，促进“联合审批、并联审批”模式在合格地区的实施。

在企业污染控制领域，特别是在工业园区，有三个工作重点:

首先，建立和完善环境责任的界定机制。根据相关法律法规和排污企业的委托要求，明确排污企业承担污染控制的主要责任，第三方处理企业承担约定的污染控制责任。《意见》要求尽快制定和颁布第三方治理的相关制度，并规定相关责任方。

第二，在工业园区，通过引进环境服务公司，集中和专业的污染控制的企业在公园，环境诊断，生态设计，清洁生产审计，和循环转型的公园；在电力、钢铁等行业和中小企业中，实行环境绩效承包服务等。培育企业污染控制的新模式和新形式。

第三，规范企业间的合作关系，限期试点实施第三方治理。

总体而言，在上述两个关键领域，《意见》意在通过一系列改革措施，进一步厘清政府与市场、政府与企业的关系；重点是加快政府转型，提高政府服务效率，将政府工作重点从具体项目操作转移到加强规章制度建设、事后监督和法律信用环境建设上来。通过明确治理双方的权利和义务，治理企业将获得合理、清晰、稳定的利润/0/，市场参与者将获得稳定的预期，社会投资活力将得到进一步激发和增强。

如何激发企业引入职业治理的积极性？

通过增加投资和加强执法来规范市场环境，并明确诸如改善价格和收费机制以及增加财政和税收支持等政策

记者:推进第三方治理，不仅要营造良好的市场氛围，还要有政策支持。《意见》对进一步开拓市场、加大政策支持提出了哪些要求？

王善成:良好的市场和政策环境是改革顺利进行的重要保证。在这些方面，《意见》还提出了部署要求:一是通过扩大市场规模、加快创新发展、发挥行业组织作用、规范市场秩序、完善监管体系等。，为第三方治理创造良好的市场环境。

在扩大市场规模方面，《意见》强调增加环境保护投资，增加基本环境公共服务的有效供给。加强环境执法，特别是结合新《环境保护法》的实施，严格规范企业遵守环境保护法律、法规和标准，实现长期稳定合规。在增加企业控制污染压力的同时，也增加了企业委托第三方治理的内生动力，从而扩大了污染控制的市场需求。

这非常重要。为了促进第三方市场的发展，如果排污企业本身没有压力或动力，第三方企业找不到客户，第三方治理市场的发展就会受到制约和影响。

二是加强政策引导和支持，完善价格和收费政策，加大财税支持力度，创新金融服务模式，发展多层次环保资本市场。

实践证明，电厂脱硫、脱硝、除尘等环保电价对电力行业污染控制起到了很大的促进作用，效果非常明显。下一步是全面实施环保电价。

政府的角色是如何变化的？

从污染治理的原牵头实施者到污染治理的指导伙伴，完善相关法律制度建设，加强市场监管和环境执法

记者:在推动环境污染的第三方治理方面，政府应该发挥什么作用？

王善成:这是制定《意见》的重点之一。作为一种新的污染控制模式，促进环境污染的第三方治理并不容易；要落实好《意见》，确保第三方治理的有效性，政府需要在多方面发挥作用。

总的来说，在新的环境治理体系中，政府的角色应该从以前的污染控制的主要执行者转变为污染控制的指导伙伴。政府应该发挥好监管者的作用，不仅要防止寻租和腐败，还要严格执法，加强监管。重点制定第三方治理法律规范，建立健全相关制度，创新投资和运行机制；加强政策支持和激励，加强市场监管和环境执法，为广泛的第三方参与环境治理创造公平合理的市场环境，为社会资本进入创造平等机会。

记者:《意见》对政府履行职能有哪些具体要求？

王善成:《意见》要求政府部门具体做好以下工作:

首先，我们必须保护公民的合法权益。改革的目的是通过市场化引入竞争，提高环境公共服务的供给效率和服务质量，这是改革的核心和根本。

为了协调公共福利和商业之间的关系，有必要对项目经营者处置特许经营权和土地使用权作出规定，这些权利不能随意转让。同时，应建立退出机制和应急预案。如果项目实施中存在问题，可能影响公共利益或公共安全，当地政府应启动临时接管措施。

随着污水和垃圾处理要求的不断提高，处理成本也在客观上上升。污水处理收费政策有必要进一步完善，但不能简单地等同于提高收费。应该充分考虑群众的负担。在价格调整过程中，要认真进行成本监审，严格按照《价格法》执行听证程序，防止增加居民负担。

其次，我们应该计算第三方治理的投资回报。合理的收益率可以基于行业平均利润和银行存贷款利率，从而在相同的环境公共服务质量下，通过有效的市场竞争降低综合治理成本。

第三，坚持市场化运作，尊重企业的独立地位。要引导和鼓励排污企业通过市场机制委托第三方治理，努力鼓励和引导社会企业通过创造良好的市场环境和可持续的经营模式及政策制度参与第三方治理，而不是强迫企业违背企业意愿搞“一刀切”。

第四，要严格公开招标或竞争性谈判程序。公平公正地确定特许人或委托经营者，根据环境服务质量、环境治理效果和公众满意度选择高质量的第三方环境服务提供商。

第五，要加强监管。一方面，加强排污企业的环境执法，严格执行环境法律法规；另一方面，要建立和完善对第三方治理的准入、运行和退出全过程的监督机制，特别是要加强对第三方服务治理企业的服务质量和治理效果的监督，确保治理效果。

微观观点

@杨建国

未来工业园区融资有两个新方向:一是融资租赁，园区开发公司发起成立特定项目公司，吸引社会资本建设基础设施和工厂，进入园区的工业园区或企业通过租赁获得使用权。二是资产证券化，将工业园区的相关固定资产打包形成一个特定的资产池，并在资产池的基础上开始证券融资。

@李佐军

消费、投资和出口三驾马车增加了资源和环境的压力。过度依赖“三驾马车”来刺激经济增长，将不可避免地刺激消费、增加投资和扩大出口，并且不可避免地将主要依靠大规模消耗资源和能源，而不是主要依靠提高生产率来实现经济增长。这将带来巨大的资源短缺和环境破坏压力。

@点绿中国

目前，我国的垃圾处理债务越积越多，城市垃圾存量超过80亿吨，占地80多万亩。此外，垃圾产生量仍以年均5% ~ 8%的速度增长，土地占用量以年均4.8%的速度持续增长。根据这一计算，中国“十三五”期间的垃圾处理成本将超过180亿元。